习近平总书记指出，乡村振兴要用好深化改革这个法宝。土地是财富之母，土地制度改革是农村的基础性改革。2015年以来，全国33个试点县（市、区）陆续开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度三项改革试点工作。常州市武进区作为试点地区之一，把土地制度改革与推动产业转型升级、改善农民居住条件、增加农民收入有机结合起来，先后出台改革试点政策30多项、配套政策40多项，基本形成了相对完善的土地制度改革政策体系，盘活了沉睡的土地资产，提高了土地集约节约利用水平，为乡村振兴提供了资金支持，实现了政府、企业、集体和农民的“四方共赢”。在制度变革之时，江苏要抢抓改革先机，总结和推广好武进经验，最大限度地利用好改革红利。
坚持规划先行，发挥规划的引领和控制作用。推进土地制度改革，做好规划是前提。武进在改革之初，就率先编制了空间全覆盖的规划体系，真正实现村级规划编制、管控和实施“一本规划、一张蓝图”。从当前情况看，我省乡村规划还比较薄弱，加大编制力度，关键是把握好两点：一是编制好总体规划。按照国家和省乡村振兴战略规划要求，以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为目标，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，分类推进村庄建设发展，增强规划的指导和约束作用。二是实现总体规划向详规和控制性规划的本质转变。在总体规划的基础上，编制村庄规划和村级土地利用规划，全面划定村庄建设边界，分类制定村庄建设规模总控标准和农村宅基地双控规模，落实耕地保护和永久基本农田、生态红线保护责任。同时编制城乡建设用地增减挂钩、低效用地再开发、土地精细化综合整治等专项规划，有效利用农村零星分散的存量建设用地，引导农田集中连片、建设用地集约紧凑。
积极推进和扩大农村集体经营性建设用地入市改革试点。农村集体经营性建设用地入市，将对乡村振兴起到重要支撑作用。武进区改革试点以来，共入市9653宗、7.8万余亩，合同总金额51.5亿元，有效地推动了乡村振兴发展。当前《土地管理法》等正在进行修订，建议抢抓修法机遇，积极争取在我省部分地区扩大土地入市试点，同时为全省集体经营性建设用地入市做好准备。一是做强入市主体。全面开展农村集体资产清产核资，加快推进社区股份合作制改革，依法开展组织登记，提升农村集体经济组织供地的能力。二是完善入市机制。开发集体经营性建设用地使用权网上交易平台，与全省国有建设用地网上交易平台系统并网运行，实现农村集体土地和国有建设用地统一平台、统一规则、统一管理、统一登记、统一权能、统一监管。三是统一制定城乡基准地价。为夯实农村集体经营建设用地入市的价格基础，要在国有建设用地基准地价管理实践基础上，对农村集体经营性建设用地基准地价和基准租金进行修订，统一建立城乡建设用地基准地价体系。
探索宅基地制度改革，有序推进农民群众住房条件改善工作。当前，苏北地区农村正在进行精准脱贫、改善农民群众住房条件的攻坚战。这一过程，迫切需要强化改革的动力，特别是要与宅基地制度改革相结合。完善宅基地有偿使用和有偿退出制度，对超标宅基地和“一户多宅”的情况，采取有偿使用办法，对自愿退出的纳入土地增值收益分配。对建档立卡贫困户，允许其退出部分宅基地，形成地票在市场流通。放活宅基地使用权。建议进一步放活宅基地使用权流转范围，彰显宅基地的市场价值。鼓励农民利用自有住宅依法从事休闲、旅游等经营活动，拓展土地使用功能，提高产出水平。完善农村集中居住房流转制度。目前来看，农民集中居住房有的是集体建设用地，有的是国有土地。对使用集体建设用地的，对后续的买卖、抵押、出租，要完善政策设计，保障农民的财产权。建立农村集体建设用地收储平台。目前苏北地区部分农村具有集中居住条件，这些村庄可以立即推进，暂时不具备条件的，需要分步实施。在这一过程中，对自愿退出的宅基地和农村节余建设用地进行收储，提前进行土地置换运作，满足非成片的农民集中居住需求。
推进农村土地精细化综合整治，提升土地综合效益。到去年底，全省土地开发强度已达到21.57％，苏北地区也达到了18.67％。武进开展的土地精细化综合整治，为扩大耕地补充途径、降低土地开发强度开辟了新渠道。综合运用政策工具，集成组合运用增减挂钩、同一乡镇建设用地布局调整、工矿废弃地复垦、低效用地再开发和高标准农田建设等政策，摒弃过去“大拆大建”的做法，对农村地区碎片化建设用地及农用地实施精细整治。整合整治资金，目前在土地整治上还存在“五龙治水”的现象，要从省级层面，整合发改、国土、水利、农业等部门对于农田建设和土地整治的项目资金，解决过去工程项目资金渠道比较分散、建设标准不统一等问题，充分发挥项目投资的综合效益。开展点状供地，按照建多少、供多少，用多少土地指标、算多少容积率的原则，保障乡村旅游、养生养老、休闲度假等产业发展的用地需求。
推动土地资产化，为乡村振兴提供金融支持。无论是乡村振兴，还是改善农民居住条件，都离不开金融支持。一方面，大力发展农地农房金融。随着土地制度改革的深入推进和农村创业创新的活跃，现在农村有着旺盛的金融需求，发展农地农房金融是当务之急。2015年底，我省13个县（市、区）纳入“两权”（农村承包土地的经营权和农民住房财产权）抵押融资国家级试点。目前我省部分地区农地金融发展的条件初步具备，但在操作中还存在一些问题，对金融机构来说，面临的难题主要是“五个不确定”：规划不确定、权属不确定、价格不确定、变现不确定、风险不确定，影响了业务的开展。建议在风险可控的前提下，逐步实现“两权”抵押贷款县域全覆盖，同时利用江苏地方金融机构众多的优势，在苏北地区开展农村集体建设用地抵押贷款试点。另一方面，探索建立有效开发模式。乡村振兴战略正在实施，改善苏北农民住房条件工作加快推进，面临着钱从哪里来的问题。盱眙县在土地制度改革中，设立“乡村振兴土地综合整治扶贫开发基金”，明确平台统一操作，将当地增减挂钩结余指标交易权、整理土地经营权、财政土地整理部分收入等资产装入平台，吸引社会资本，发挥融资功能。
（作者：江苏省政府参事）
