党领导立法是习近平法治思想的重要内容，是确保全面依法治国伟大事业成功的根本保障。党的十八大以来，党对法治建设的顶层设计基本形成，立法工作在以习近平同志为核心的党中央领导下朝着良法善治目标稳步推进，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更加完备。新时代党领导立法呈现出鲜明的时代特征，不仅强调以提高立法质量为抓手，坚持科学立法、民主立法、依法立法，创新立法体制机制，而且积极推进党领导立法的制度化、法治化建设，在立法中实现党的领导、人民当家作主与全面依法治国的有机统一。
一
加强党领导立法要坚持依法治国和依规治党有机统一，确保党的正确主张通过法定程序顺利转化为国家意志。基于此，党领导立法的规范渊源是党内法规体系、中国特色社会主义法律体系以及党规国法相互衔接融贯的准据体系。
以党章为中心的党内法规体系。从党章到条例再到规范性文件，对党领导立法的原则、制度、程序与方式等做出了权威明确规定，已经形成较为完备的关于党领导立法工作体制机制的党内规范体系。党章总纲明确规定，“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”，“完善中国特色社会主义法律体系”，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，“党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。《党组工作条例》规定了党组“把方向、管大局、保落实”的领导作用以及对立法工作即“制定拟订法律法规规章和重要规范性文件”等重大事项的领导责任。《重大事项请示报告条例》规定了党组请示报告的义务以及事项范围。《地方委员会工作条例》规定了地方党委领导地方立法的职责。需要特别指出的是，党中央还在不同时期形成或发布了一系列专门文件以加强党领导立法工作，包括1979年“彭真同志关于制定和修订法律、法规审批程序的请示报告”，1991年《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，2016年《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，等等。这其中，《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》在吸收过去有益经验的基础上，适应新时代加强和改善党领导立法的要求，有许多创新规定，如首次明确党中央领导国家立法和地方党委领导地方立法的划分，又如，在强调坚持党领导立法的同时要充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用等，从而成为新时代党领导立法最直接的效力依据和规范指引。
以宪法为核心的法律体系。现行宪法确认了党的执政地位，确认了党在国家政权结构中总揽全局、协调各方的核心地位。宪法第一条规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”；宪法序言中也明确指出：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……健全社会主义法治”。党领导人民制定宪法法律，领导人民实施宪法法律，是我国以宪法为核心的法律体系形成和发展的政治基础和根本原则，被立法法、全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等细化落实，形成党领导人大立法和行政立法的法律依据。同时，宪法也明确规定党必须在宪法法律范围内活动，这意味着党领导立法并非随意干涉甚至取代立法，而是要尊重人大依法行使立法权，做好党领导立法工作程序与立法程序的对接，善于使党的主张通过法定程序上升为国家意志。
党规与国法衔接融贯的内在依据。党规与国法基于调整事项范围不同而彼此独立，但究其根本，二者相辅相成，统一于党领导全面依法治国的伟大实践。加强党领导立法要坚持依法治国与依规治党相统一，关键在于协调党规与国法的关系。党内法规主要规范的是党务关系，即党对立法的领导制度、程序与方式等，而国家法律主要规范的是国家权力关系，即国家立法权限、立法程序等。在此基础上，党章和宪法均明确规定党在宪法和法律的范围内活动的原则，宪法、立法法则明确规定党的领导地位以及坚持党领导立法的原则，这为实现党规与国法在党领导立法过程中的衔接与协调奠定了规范基础。
二
党领导立法主要是政治领导即方针政策的领导。如何确保党的重大立法决策的正确性是关键问题，民主科学的决策程序则是保证重大立法决策正确的重要条件。
遵循民主集中原则。党领导立法必须坚持民主集中制，一方面必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发扬各级党组织和广大党员的积极性创造性，以确保党的立法决策的形成是党内民主、党内共识的产物；另一方面必须实行正确的集中，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定维护党中央权威和集中统一领导，保证全党的团结统一和行动一致，保证党的立法决策得到迅速有效的贯彻执行。
严格执行请示汇报程序。党组在党委和立法机关之间扮演着上传下达、沟通协调的纽带作用，党组关于重大立法问题的请示报告是立法决策的重要制度性信息来源。党组应当严格执行请示报告制度，及时、全面地向党中央反映立法中的重要问题，反映人大代表和人民群众对于立法的意愿和呼声，丰富党中央倾听群众意见的渠道，以使党的立法决策建立在广泛的民意基础之上。
推进立法协商建设。各民主党派和各界代表分别代表着各自的社会利益，这些利益之间存在冲突在所难免。执政党在立法决策过程中积极通过民主协商机制倾听各方意见、整合各方利益、加强各方团结、谋求各方共识，有助于提高立法决策的科学性与民主性。立法协商目前还没有形成明确的、可操作的制度程序，因此，在完善立法决策程序中应该注意这方面的制度建设。
强化执行监督程序。党的十八大以来，实践中已经积累了一些经验，如党中央将历次会议中提出的立法任务进行分解，确定牵头单位和参加单位，明确时间表，对党的立法决策的落实情况进行督办。中央全面依法治国委员会加强了对宪法实施、立法任务等落实情况的督察以及对习近平总书记重要批示指示落实情况的督办。这些有益的做法和经验亟待上升为党内规范，以保证党的立法决策得到有效贯彻落实。
三
党领导立法的目的在于使党的主张上升为国家意志，党的主张如果不转化为国家意志，则只对党内有效而无法作为治国理政的依据。就党的主张向国家意志的转化设定权威管用的程序安排十分必要。
立法启动环节。这是立法过程的关键环节，它决定了立法机关审议议题的方向和范围。党在立法启动中起着十分重要的作用，但并非所有立法都由党发起，只有那些重大立法才由党发起。实践中党启动立法的方式主要包括：交办重大立法任务，通过会议决议、文件等部署重大立法工作，提出修宪建议和立法建议，审定批准立法规划，批准重要立法项目等。其中，立法建议与法律议案不同，党本身不具有立法提案权，而是通过提出立法建议对立法过程实现领导。例如，2018年修宪就是由党中央向全国人大常委会提出修宪建议，并委托它依照法定程序提出宪法修正案议案，提请全国人大审议。党的十八大以来，党中央提出立法建议的态度日益主动明确，就国家安全、网络安全、生态环境、科技创新、涉外法治体系建设等重点领域、前沿领域立法做出重要指示，国家立法机关迅速跟进，将落实中央重大决策部署作为立法工作的重中之重，整体呈现出数量多、分量重、节奏快、效果好的特点。
法律形成环节。这是国家立法机关落实党的重大决策部署、把党的主张转化为国家法律的过程。首先，有提案权主体根据党的主张向立法机关提出法律议案；其次，在法案表决中，党员代表应当秉持党员义务优先原则，坚决拥护和贯彻党的主张，并积极向非党员代表宣传党的主张，保证党的主张顺利转化为国家意志；最后，法案表决通过、国家法律颁布，体现党的主张与人民意志的统一，成为党和国家机关、社会组织以及公民等的普遍行为准则。国家立法机关对党的主张的贯彻落实体现着党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一。尽管党的主张与国家法律的本质一致，但二者内容和形式不同，国家立法机关的落实行为并非被动的、无意义的重复。党的主张由党的会议集体决定，代表党内意志，受到党内法规约束，而国家法律由立法机关依据法定程序审议通过，代表人民共同意志，具有国家强制力，党的立法主张只有经过法定程序转化为国家法律，才可以作为治国理政的依据。
综上所述，加强党领导立法应当坚持依法治国和依规治党相统一，建设党规国法衔接协调的规范体系；坚持完善党对立法重大问题的决策程序，提高决策科学性与民主性；坚持完善党的主张通过法定程序上升为国家意志的程序，确保党的主张顺利转化为国家意志。
（作者单位：中国人民大学法学院）
责任编辑：陈金霞
