在今年4月份召开的中央财经委员会第十一次会议上，习近平总书记强调，基础设施是经济社会发展的重要支撑，要统筹发展和安全，优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，构建现代化基础设施体系，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。加强基础设施建设已成为我国实现经济高质量发展的重要抓手，对稳增长、稳就业、调结构都具有至关重要的作用。4月29日召开的中共中央政治局会议要求，要全力扩大国内需求，发挥有效投资的关键作用，全面加强基础设施建设。这表明，全面加强基础设施建设，已成为既关系当前稳增长、又关系我国实现现代化长远目标的重大而紧迫任务，必须全力抓紧抓好。
加强基础设施建设是一项重大而紧迫的任务
新中国成立以来，我国基础设施体系（包括教育、医疗等公共服务能力）有了长足的发展，取得了伟大成就。对生产、生活的保障能力基本实现了从无到有的跨越发展。但基础设施建设仍然存在很多短板，对生产生活条件改善形成突出制约，对城乡、工农结构变化形成诸多障碍。面对开启全面建设社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标，面对人民群众日益增长的美好生活需求，必须尽快启动现代化基础设施建设工程。
我国综合交通运输发展不平衡、不充分问题仍然突出。综合交通网络布局不够均衡、结构不尽合理、衔接不够顺畅，重点城市群、都市圈的城际和市域（郊）铁路存在较明显短板。产业链供应链保障能力不足。防洪行洪能力，农业节水灌溉，城市供排水、节水工程等仍亟待加强，水安全风险防控、水资源承载力提高、水生态环境保护等基础能力建设任务繁重。城市地下空间布局规划滞后，地下空间设施特别是地下管网设施建设明显滞后。城市内涝问题突出，地下管线老化发生的安全事故明显增加。城镇生活垃圾分类和处理设施能力不足、区域发展不平衡、存量填埋设施环境风险隐患大、管理体制机制不健全等问题仍较突出。我国的能源安全保障能力仍需全面加强，能源清洁利用能力仍需全面提高。综上，我国基础设施体系仍存在多方面短板和不少风险隐患，对民生保障和改善形成制约；对农业生产能力提高，现代产业体系、物流体系发展，产业链供应链保障形成制约。从稳增长、保民生大局出发，基础设施体系保障能力必须加快提高。
我国基础设施体系（包括公共服务能力）发展不平衡是制约新型城镇化推进的突出短板。基础设施体系（包括公共服务能力）建设责任，主要由各级政府承担。因此，受行政级别、经济发展水平等因素制约的综合财力，决定了各城市基础设施体系（包括公共服务能力）建设和发展的水平。那些行政级别高、经济发展水平高的大城市，例如北上广深等，基础设施体系（包括公共服务能力）建设和发展水平都比较高。而位于东部、南部的大城市（包括准一线城市和二线城市），基础设施体系（包括公共服务能力）建设发展水平一般较西部、北部同类城市要高。总体看，一二线大城市较三四线中小城市高。这一格局对中小城市加快发展并形成与大城市（中心城市）功能互补的城市群，形成严重制约；对西部、北部城市群发展形成的制约更为严重，中小城市各类企业都比较强烈地反映，在不同层级的人才引进方面存在较严重困难，主要体现在教育、医疗等公共服务保障能力明显不足。从西安、武汉、深圳等大城市、中心城市招聘人才，向中小城市转移过程中遇到的困难和问题更加突出。一些企业不得不把研发等机构设立在深圳等地。这一问题不解决，则以城市群为主体模式的新型城镇化就难以顺利推进。新型工业化、城镇化和农业现代化进程就会受阻，我国经济中长期发展主要依靠的结构变化潜力，就难以充分释放。因此，加快建设布局合理、保障全面、水平大体一致的城市基础设施体系（包括公共服务能力），对顺利推进新型城镇化，充分释放我国经济中长期发展潜力具有非常重大的意义。
基础设施要有长远目标。从长远看，中国特色社会主义所实现的经济发展水平和社会文明进步水平，必将是史无前例的，这也是社会主义制度必将取得最终胜利的坚实基础。因此，我国基础设施体系（包括公共服务能力）建设的远景目标，必须要有引领未来时代，并且能够保障长远的高标准、高水平。新中国成立后的一段历史时期内，我国经济建设各个方面给工业化奠基让路，基础设施体系（包括公共服务能力）建设相对滞后。改革开放后，经济出现持续快速增长，基础设施体系（包括公共服务能力）建设总体是“补课型、追随型”发展。以地方和城市政府为主的建设格局，使基础设施体系（包括公共服务能力）建设不平衡的问题比较突出。当前，我国基础设施体系（包括公共服务能力）整体和长远布局的合理性、服务保障的质量、全覆盖和同一保障水平等方面，与世界主要发达国家仍存在显著差距。与我国社会主义现代化远景目标比较，存在更大差距。我们要有强烈的紧迫感和久久为功的钉钉子精神，坚持以人民为中心的发展思想，坚持问题导向、目标导向，统筹发展和安全，系统谋划、整体协同，精准补短板、强弱项，优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，调动全社会力量，全面构建好现代化基础设施体系，建设好社会主义现代化基础设施工程。
全面加强基础设施建设是扩大内需的关键抓手
需求收缩是我国经济下行的重要原因之一。全面加强基础设施建设，可以有效缓解我国需求收缩现状。受国际金融危机、中美贸易战等因素影响，我国出口增长率显著下降。2010-2019年，美元口径出口增长率从31%降低到0.5%。受我国经济发展不平衡，特别是城镇化推进不平衡的影响，房地产投资增速大幅下滑。大城市人口过多，中小城市人气不足。导致大城市拿地难、中小城市卖房难，严重制约了房地产发展。2010-2015年，房地产投资增长率从33%降低到1%。由于房地产建设与制造业存在广泛而紧密的联系，因此还引起制造业投资大幅下降。2011-2016年，制造业投资增长率从30%降低到2.8%。房地产投资加上制造业投资，占全部投资的50%左右，其增速大幅下滑，必然导致投资增速显著下降。2010-2016年，固定资产投资增长率由23.8%降低到7.9%。出口和投资增速下降，使企业订单显著减少，开工率下降，进而使经济增长率下降。与之伴随的企业营业收入增速下降，居民收入增速下降，导致了消费增长率下降。2010-2016年，社会消费品零售额增长率从18.4%降低到10.4%。由此形成了需求不足、订单减少、经济增速降低、各方面收入增速降低、需求收缩的恶性循环，使我国经济增长率持续回落。2010-2019年，国内生产总值（GDP）增长率由10.3%降低到6%。2020年以来，受新冠肺炎疫情冲击，需求收缩问题进一步加重。针对2021年我国经济出现新的下行压力，中央经济工作会议指出：当前我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱等三重压力。需求收缩已成为制约我国经济恢复的突出矛盾。应对这一积累时间长，内在收敛性强的难题，必须采取有效措施积极扩大需求。面对世界百年未有之大变局和空前复杂的外部环境，扩大需求必须立足国内，必须依靠我国超大规模的国内市场。因此扩大内需是应对需求收缩的关键性战略安排。扩大内需有两个方面的选择：其一，消费为先还是投资为先；其二，居民和企业带头还是政府带头，这是稳就业稳增长必须做出的选择。
消费是社会生产的根本目的和基础性动力。扩大消费需要就业和居民收入好转的支持，需要企业产品提质创新能力的提高。因此，扩大消费的功课必须做在生产和供给端。使生产和供给活跃，就必须从生产能力改进和产品订单增加等方面下功夫，这就必须依靠投资。投资一方面可以推动科技创新，改善企业的生产能力；另一方面可以增加各类采购活动，增加相关企业的订单。消费与投资是社会再生产运动中相互联系、互为条件的两个重要环节。社会再生产首先是物质的生产，这是消费等其它相关环节存在的前提。而投资是支持物质生产能力发展扩大的基本手段。没有持续有效的投资，物质生产能力的保持和提高无法实现，各类物质生活条件的建设和更新（例如城市和村庄等）也无法实现。投资可以带动生产活动活跃，在支持供给增长的同时，也会支持就业增加、居民收入增长，这就为增加的供给准备了必要的消费需求条件。这也是供给创造需求的重要表现。马克思特别注意辩证统一地分析生产和消费的关系，把它们作为系统运动中紧密联系、相互依存的两个环节。他指出：没有生产，就没有消费，但是，没有消费，也就没有生产。他强调：“但是生产活动是实现起点，因而也是实现的居于支配地位的要素”。这提示我们，如果不通过有效投资推动生产活跃和供给增长，转而依靠刺激消费将会出现一系列问题；例如，扩大货币发行直接提高居民购买力，其结果可能是在生产和供给还没有增加时，人们没有进行相关的劳动却增加了收入，消费需求扩大了，这可能成为通货膨胀的重要诱因。扩大内需必须发挥好投资的关键性作用，必须增加有效投资带动生产和供给活跃，带动就业和收入增长，带动消费回暖。
扩大内需必须发挥好政府的作用。需求收缩是市场调节的可能趋势之一。市场调节下，企业追求利润增长，居民追求收入增长。而市场需求是决定利润和收入增长的关键因素之一。当某些因素使需求下降，进而使盈利的机会减少、就业和收入增长的机会减少时，企业会谨慎安排生产和投资，居民会谨慎安排消费支出，与其相关的需求会呈现收敛态势。这一态势会加强需求的收缩，使其成为一个自我强化的趋势。政府可以摆脱当前投资收益等短期效益核算的束缚，因此，可以逆市场需求收缩发挥作用。政府宏观政策逆周期调节是对市场调节必不可少的补充。扩大内需必须发挥好政府的作用，必须通过政府投资带动，使企业投资、社会投资全面回升，进而带动就业和消费逐步回暖。基础设施体系（包括公共服务设施）是主要由政府负责的公共产品，在应对需求收缩，全力扩大内需时，全面加强基础设施建设必然成为关键抓手。
全面加强基础设施建设要有充分的资金、技术、物资和建设能力
充分的资金保障。基础设施体系（包括公共服务能力）有较强的公共产品属性，关系全局和长远的发展需要。其项目建设，不能过度偏重算短期的投资收益账和债务平衡账。正如中央财经委员会第十一次会议指出的：要注重效益，既要算经济账，又要算综合账，提高基础设施全生命周期综合效益。首先，要算价值和使用价值两方面的账。既要重视项目建设投资的合理回收，更要注重项目所提供的全生命周期的服务保障能力，重视其惠民生、保长远的水平。例如，高铁建设投资规模很大，回收期较长。但切不可因此而否定高铁项目建设的及时性和必要性。要特别注意高铁给人民群众出行带来的便捷、便利，注意其对我国交通运输水平质的提高，注意其中长期持续发挥的服务保障能力。基础设施体系（包括公共服务能力）相关项目建设，必须全面考核价值、使用价值两个方面的综合效益，据此计算投入产出比。要注意项目的公共产品属性，注意其不同程度的公益性，这决定了建设资金必须由政府财政和社会共同承担。当前，我国基础设施体系（包括公共服务能力）建设的资金是充足的。其一，中国经济基本面长期向好，中国政府的信用基础高度可靠，财政税收长期持续较快增长的潜力高度可靠。因此，政府通过发行长期建设债券筹措资金的空间非常大。其二，社会资金规模庞大而投资渠道比较狭窄，对政府投资项目的参与热情很高，依靠政府投资动员社会资金参加基础设施建设的潜力很大。可动员的中长期的财力资金庞大、可动员的当期社会资金庞大，保障了充足的建设资金。
充分的物资、技术和建设施工能力。经过长期的发展，我国钢产量、水泥产量等220多种工业产品产量位居世界第一，以及产能扩大潜力巨大等，都对基础设施体系建设提供了充足的物资保障。经过长期锻炼，我国建设施工能力已达到世界较高水平，中建、中铁建等一批大型建筑企业潜在的建设生产能力有待充分发挥。与建设施工相关的技术不断创新突破，一些重大关键技术也正在依靠新型举国体制加快攻关。总体看，全面加强基础设施建设的物资、技术、建设施工能力均有较为充分的保障。
稳字当头、稳中求进的工作方针需要我们保持定力、迸发空前的发展潜力。为此，我们必须按照中央财经委员会第十一次会议的部署和中共中央政治局会议的要求，全力抓紧抓好基础设施体系建设工作，有效有力扩内需、稳增长、保民生。
（作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员）
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