党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：“推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿。”习近平总书记强调：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。”2024年4月6日，国务院印发《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》），自2024年6月1日起施行。《条例》以习近平生态文明思想为指导，为绘就美丽中国建设新画卷提供了重要制度保障。《条例》对生态保护补偿的方式、保障和监督管理等作了明确规定，标志着我国生态保护补偿机制进入法治化新阶段。贯彻落实《条例》，有助于推动我国生态保护补偿工作系统、科学、有效落实，提升全社会生态保护能力，维护国家生态安全。
一、谱写我国生态保护补偿法治化新篇章
我国生态保护补偿制度最早可追溯到20世纪90年代，当时以退耕还林还草等重点生态工程实施的补偿为主。2005年，党的十六届五中全会审议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态保护补偿机制。2016年国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》。这些政策措施相继出台，促进了我国生态保护补偿制度的法律法规不断完善、补偿要素不断丰富、补偿方式持续创新、补偿实施范围不断扩大。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将建立健全生态保护补偿机制作为建设生态文明的重要举措。《条例》是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性的重要制度抓手。我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，但生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期。必须以更高站位、更宽视野、更大力度来谋划和推进新征程生态环境保护工作，谱写新时代生态文明建设新篇章。《条例》出台，有利于完善生态系统保护长效投入制度体系；有利于推动改善生态环境、推进区域间合作、推动生态保护主体的正向激励；有利于构筑国家生态安全屏障、促进区域协调可持续发展；有利于提高各方面贯彻落实习近平生态文明思想的认识自觉和行动自觉，将保护生态环境转化为全体人民的共同行动。
二、确立生态保护补偿基本制度规则
目前，我国基本建成世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制。但依然存在补偿主体不够清晰、受偿对象尚不准确、补偿依据不够精准、多元化补偿方式欠缺、监管力度不强、奖惩力度薄弱等问题。习近平总书记在2023年全国生态环境保护大会上强调，“要坚持系统观念，对突出生态环境问题采取有力措施，不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性”。《条例》坚持问题导向，从实际出发，将行之有效的经验做法以行政法规形式固定下来，明晰了各主体责任；确立了生态保护补偿基本制度规则，并为今后各地区各部门结合实际，继续探索创新留出必要的制度空间，保证了系统性和协同性。
纵向补偿机制突出了有为政府的重要性。《条例》明确了国家通过财政转移支付等方式，对开展重要生态环境要素保护的单位和个人加大补偿力度。《条例》规定由中央或省级地方财政采用均衡性转移支付或者项目资金投入的方式，给生态建设者、生态保护者资金、劳务、项目等多元方式的补偿。在中央财政分类上，应当统筹考虑地区经济社会发展水平、财政承受能力、生态保护成效等因素分类确定，且有关中央财政分类补偿规则应当分领域制定。在地方政府投入方面，《条例》要求有关地方人民政府在中央财政分类补偿的基础上，结合本地区实际建立分类补偿制度，及时落实资金，加大补偿力度。
横向补偿机制突出了地区间协作的重要性。《条例》规定，根据生态保护实际需要，上级人民政府可以组织、协调下级人民政府之间开展地区间横向生态保护补偿。上级政府及其职能部门应当结合生态保护实际需要，提前介入、居中协调，加快推动下级地方政府之间建立横向生态保护补偿机制，采用“列举+概括+强调”的方式细化了横向生态保护补偿的适用范围。同时，《条例》明确规定，若相关地方人民政府之间无法自行协商解决争议，需要报请共同的上一级人民政府协调解决。这种基于权威性而形成的调解、裁决方案容易得到高度尊重和切实履行。《条例》还规定了横向生态保护补偿协议的主要内容。补偿协议构成了生态保护补偿机制载体，标志着生态环境“行政治理”向“契约治理”的重大转向，能够较好地促进各地区的责任共担和利益共享。
市场机制突出了各方主体参与的重要性。《条例》强调推进生态保护补偿市场化发展，鼓励企业、公益组织等社会力量参与生态保护补偿，拓展生态产品价值实现模式、推动生态优势转化为产业优势，鼓励、引导社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金。《条例》还规定鼓励企业、公益组织等社会力量以及地方人民政府按照市场规则，通过购买生态产品和服务等方式开展生态保护补偿，明确将建立健全碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易机制，推动建设交易市场、完善交易规则，为各方主体参与生态保护补偿工作提供了指引。这些规定更加突出了政策协同，通过法治保障、政策支持和技术支撑，增强改革中各方主体之间的协同效应。《条例》坚持系统观念、整体思维，对已有相关法律法规进行了整合和优化，推动生态保护补偿立法从量到质的全面提升。各级政府财政纵向补偿获得法律依据和责任，地区政府横向补偿得到法律框架和规范，市场机制补偿明确了发展方向和空间。
《条例》是已有生态保护补偿相关法律法规的系统性整合和优化。我国已有20余部法律法规对生态保护补偿作出了规定。《环境保护法》（2014年修订）明确提出国家建立、健全生态保护补偿制度；森林法、草原法等专门法对某一领域生态保护补偿提出了明确要求，但是条款规定大多是围绕某一种生态要素或为实现某一类生态环境保护目标设计，没有统一的概念和主体，缺乏系统性和可操作性。《条例》在现有制度格局的基础上，将经过实践验证、行之有效的制度上升到行政法规层面予以固化并提升，对已有相关法律法规进行了整合和优化，推动生态保护补偿立法从量到质的全面提升，是稳定生态保护主体预期的重要举措，为生态保护补偿工作提供了法律依据。
《条例》推动补偿主体清晰化。虽然我国已经形成了具有中国特色的生态保护补偿制度体系，但由于生态保护补偿涉及面广、利益交织，实施难度较大，还有不少矛盾和问题亟待解决。《条例》首次给出了“生态保护补偿”的官方定义，使得“补偿谁”“谁来补”的主客体关系更加清晰，即由中央财政、地方和市场来补偿。地区间横向补偿重在加强区域治理联动，织密织牢保护合作网络。市场机制补偿重在发挥市场主体活力，发挥有效市场功能。
《条例》为各地区探索创新留出了必要的制度空间。尽管各地方政府根据国家层面的指导和当地实际情况，制定了一系列地方性法规和政策，但对生态保护补偿的原则、范围、对象、标准、方式以及监督管理等方面仍在探索阶段，补偿覆盖范围有限，重点不够突出，奖惩力度薄弱，相关主体协调难度大。《条例》明确了生态补偿的具体原则，明晰了补偿对象、方式，并强化了调查监测作用、细化了监督管理机制，有利于地方根据当地的实际情况和政策文件，制定本地区实施方案及细则，在保持现有政策制度的连续性、稳定性基础上，破解生态保护补偿探索阶段出现的难题，为今后各地区各部门结合实际，继续探索创新提供新思路、新办法。
《条例》完善了生态保护补偿相关配套制度和监督机制。《条例》从政策配套角度，明确了财政、金融等政策措施，强调发挥财政税收政策调节功能，完善绿色金融体系。《条例》从信息公开角度，要求加强对生态保护补偿工作的监督管理，要求政府和有关部门依法及时公开生态保护补偿工作情况，接受社会监督和舆论监督，审计部门对资金的管理使用情况进行审计监督。此外，《条例》还对统计监测制度单列了要求，统计部门要积极开展生态保护补偿统计监测，及时反映生态保护补偿工作的进展与成效。并且， 《条例》还规定了对违规违法使用生态保护补偿资金的主体进行处罚。这些规定都为生态保护补偿工作行稳致远保驾护航。
三、激发全社会共同贯彻落实《条例》的内生动力
制度的生命力在于执行。习近平总书记在2023年生态环境保护大会上指出，“要处理好外部约束和内生动力的关系，要始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，保持常态化外部压力，同时要激发起全社会共同呵护生态环境的内生动力”。《条例》以补偿为纽带、以激励为手段，坚持生态富民、生态利民、生态为民，搭建起生态受益者和保护者之间的利益分享机制，让当地老百姓保护生态有利可得，激发全社会呵护生态环境的内生动力，将保护生态环境转化为全体人民的共同行动。
强化顶层设计，增强纵向补偿实施效力。各地区党委政府应当加强对生态保护补偿工作的组织领导和统筹协调，将生态保护补偿工作摆在生态文明建设和经济社会发展突出位置。坚持顶层设计，健全工作机制，组织和督促各级部门开展相关工作。国家发展和改革委员会、自然资源部等部门要有序推进相关理论和规范性技术文件的研究和制定，加大与高校、科研院所、智库咨询等研究机构的合作力度，加快自然资源的生态价值核算、统计、评估等技术领域的科研突破，推动发改、统计等部门搭建信息共享平台，实现数据共享，为开展相关工作提供扎实的基础数据和科学指南。财政部要牵头完善《生态保护补偿资金分配管理办法》，在保障资金投入的同时，及时下达、核拨补偿资金，加强对资金落实和使用的监督管理，并按照规定实施资金预算绩效管理。
巩固试点成效，强化区域横向补偿。各级基层政府要巩固既有流域横向生态保护补偿经验探索成效，不断优化调整补偿方式，建立上下联动、左右协同的应用机制，促进协同治理，提升绿色高质量转型发展水平。针对前期试点地区存在的问题，进一步细化中央和地方事权财权合理划分，探索重要生态环境要素所在区域以及其他生态功能重要区、重大引调水工程水源地以及沿线保护区生态保护补偿工作试点力度。对开展地区间横向生态保护补偿取得显著成效的，国务院相关部门可以在规划、资金、项目安排等方面给予适当支持，积极鼓励地区间协议建立其他补偿机制。适时出台补偿协议组织实施、争议解决、续签等事项实施细则，为地区间生态保护补偿机制建设的权利义务关系和具体实施程序提供明确指导。
发挥市场效能，构筑多元参与生态保护补偿的大格局。积极引导社会主体参与碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易，鼓励银行、基金会等参与建立生态保护补偿基金。发挥水权、排污权、碳排放权等各类资源环境权益的融资工具作用，建立绿色股票指数，加大社会捐赠，加入碳排放权期货交易，建立指标体系。积极寻求通过生态保护补偿基金的引领作用和扩展效应，利用市场化策略建立生态保护补偿的可持续循环系统。引导市场主体以产业化的方式促进生态富集区生态产品价值实现，通过激发保护区域的土地资源、劳动力、资本和自然景观等要素的活力，提升生态产品价值转化能力，并确保生态保护的参与者能够获得适当的经济补偿。
强化考核监督，完善责任落实的激励约束机制。相关部门应加强生态保护补偿相关要素的指标体系建设并完善监测报表制度，拓宽监测范围，细化指标定义和统计口径。各地方应将生态保护补偿责任落实情况、工作成效等纳入领导干部政绩考核，加强考评结果运用，制定详细可操作的考核办法，将评价结果与生态补偿资金分配挂钩。同时，加大监督问责力度，将生态保护补偿工作开展不力、存在突出问题的地区和部门纳入督察范围。
《条例》深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平生态文明思想，坚持问题导向，聚焦当前存在的突出问题，完善制度措施。落实好《条例》关于生态保护补偿的规定，能够让参与生态保护主体的预期稳定下来，形成“成本共担、效益共享、合作共治”的流域、区域治理新格局，支持相关主体更好地履行维护生态安全和改善生态质量的义务，保持现有政策制度的连续性、稳定性。新时代新征程，更应发挥好《条例》的法治作用，全面推进生态保护补偿工作规范、科学，为美丽中国建设夯实法治根基。
（作者：中共中央党校﹝国家行政学院﹞社会和生态文明教研部生态文明建设教研室主任、教授）
责任编辑：肖景华
