就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对“完善就业优先政策”作出重要部署。习近平总书记在二十届中共中央政治局第十四次集体学习时指出：“强化重大政策、重大项目、重大生产力布局对就业影响的评估，推动财政、货币、投资、消费、产业、区域等政策与就业政策协调联动、同向发力，构建就业友好型发展方式。”这一重要论述指明了在完整准确全面贯彻新发展理念过程中，就业优先的目标原则在新发展方式中的地位，对实现高质量充分就业具有重大指导意义。
一、践行就业友好型发展方式体现了以人民为中心的发展思想
就业是民生之本，是劳动者增加收入、融入社会、实现价值的基本途径，也是经济发展、社会稳定和长治久安的基础保证。实现充分就业的根本意义在于让绝大多数具有劳动能力和工作意愿的劳动者获得就业机会。通过就业友好型发展方式，不断扩大就业机会，是以人民为中心的发展思想的重要体现。对于一个拥有十四亿多人口的大国而言，充分就业是解决民生问题最基础，也是最有效的手段。这一特点与我国的国情紧密关联，与我国的发展阶段也息息相关。
在我国巨大的人口规模中，劳动年龄人口一直占据人口的主体，巨大的劳动年龄人口规模也决定了必然要采用就业友好型的发展方式。虽然由于快速的人口转变，我国人口的年龄结构正在发生巨大变化，劳动年龄人口占总人口的比重不断下降，但以少儿人口、劳动年龄人口、老龄人口分组，劳动年龄人口的比重仍然最高。2023年我国 16至 59岁组人口的数量为 8.65 亿人，占总人口的比重为 61.3%，可见，遵循就业友好型发展方式，推动高质量充分就业，具有最直接的人民性，是践行以人民为中心的发展思想的最直接体现。
劳动收入是居民收入最主要的来源，也是保障和改善民生最重要的依靠。对于发展中国家而言，大多数居民都需要通过在劳动力市场上就业获取收入。2023年，全国居民人均可支配收入为 39218 元，其中 56.2% 来自工资性收入，16.7% 来自经营性收入，劳动报酬占居民可支配收入的比重达到 72.9%。更重要的是，劳动报酬作为初次分配的重要方式在国民收入分配格局中具有举足轻重的地位，提高劳动报酬是按劳分配原则的集中体现。提高居民收入在国民收入分配中的比重的载体是充分就业，使用的政策工具是积极的就业政策，也需要依托就业友好型发展方式。
在不同历史阶段，扩大就业在保障和改善民生中发挥了积极作用。尤其是改革开放以来，中国经济高速发展，就业机会也迅猛增长，成为各个群体实现对美好生活追求的有效路径。改革开放初期，通过大力发展劳动密集型产业，就业岗位不断增长，为数以亿计的普通劳动者提供了就业机会，也使我国成为世界上规模最大的劳动力市场。党的十八大以来，不断强化经济发展的就业优先导向，推动就业机会不断扩大，城镇就业规模从2012 年的 37287 万人增长到 2023 年的 47032 万人，增长了 26%。就业质量明显提升。
党中央牢牢把握我国发展的阶段性特征，根据不同发展阶段所面临的新形势新任务确定就业工作目标，从党的十八大提出“就业更加充分”和“推动实现更高质量的就业”，党的十九大提出“推动实现更高质量和更充分就业”，到党的二十大报告提出“促进高质量充分就业”，党的二十届三中全会提出“完善就业优先政策”，就业工作目标不断迭代升级，为不同时期就业工作提供了有力指引和根本遵循。促进高质量充分就业，是新时代新征程就业工作的新定位、新使命，是更高层次、更高水平上满足人民对美好生活需要的重要手段。在劳动力市场规模不断扩大，就业从农业向非农业、从农村向城镇的结构转换接近尾声的情况下，高质量就业和充分就业成为新时代就业发展的两个并行的目标。高质量充分就业是高质量发展的重要内容，需要通过就业友好型发展方式来实现。
二、就业友好型发展方式要落实就业优先目标原则
就业友好型发展方式有两个并行的要素，即发展方式必须是就业友好型的发展，而且，就业友好型的政策举措和发展战略能够成为推动经济和社会发展的重要动力。构建就业友好型发展方式，是要在发展中保障和改善民生，把发展作为解决就业问题的基础和前提，立足于推动经济增长广开就业门路，壮大市场主体、培育新动能增加就业。与此同时，把促进就业作为推动实现高质量发展和共同富裕的重要手段。
构建就业友好型发展方式，既是对以往我国经济社会发展成功经验的总结，也是在新时代贯彻新发展理念、构建新发展格局的重要内容，是发展水平和发展质量的升华。从就业和发展的关系看，人们往往关注的是经济社会发展带来就业机会的增长。诚然，就业需求归根结底来自经济社会发展创造的就业机会，但任何一个经济体要取得持久的经济发展，必须充分利用人力资源，把高质量充分就业作为推动经济社会发展的重要手段。我国以往发展的成功经验充分证明了二者不仅可以实现协同，而且是推动发展的有效路径。
扩大就业不仅是改善民生的基本手段，也是推动发展的重要动力。尤其是在城镇化之初，大量的劳动力聚集在农业和农村，形成农村剩余劳动力。农村剩余劳动力的存在使得农业劳动生产率低下，既不利于合理有效地开发人力资源，也不利于农业和农村的发展。通过消除城乡就业的各种政策壁垒，鼓励劳动力跨城乡、跨地区、跨行业流动，越来越多的农村劳动力由生产率较低的农业部门向生产率更高的非农部门流动并就业。扩大就业和劳动力流动起到了重新配置劳动力资源的效果，劳动的边际生产率因此提高，经济效率得以改善，并成为经济增长的重要来源。据测算，在改革开放后的 30 余年时间里，我国经济增长有 20% 以上可以归因于劳动力再配置带来的效率改善，扩大就业实实在在地推动了经济增长。可见，通过就业友好型政策来推动经济社会发展是我们长期秉持的发展方式，要认真总结以往的宝贵经验，在实践中不断深化对新时代就业规律的认识，并在新发展阶段长期坚持并不断丰富发展。
随着我国经济发展进入高质量发展阶段，构建就业友好型发展方式对于促进高质量发展更加重要。贯彻新发展理念，需要推动经济增长方式的转变，即由以往依靠生产要素积累推动经济增长，逐步转向更多依靠全要素生产率推动经济增长。虽然经济增长的内生动力发生了转变，但新的发展方式与就业友好型的发展也是相互兼容的。转变经济增长方式，需要发展新质生产力推动经济增长，而新质生产力的核心是全要素生产率的大幅提升。从全要素生产率的来源看，无非有两种源泉，其一，提升生产要素的配置效率；其二，通过创新获取更高的技术效率。在我国经济高速增长时期，第一种来源发挥了积极作用，今后则更多依靠第二类来源。在创新活动中，最具主体性和能动性的是“人”的因素，而且创新活动以高质量就业为载体。因此，贯彻新发展理念，推动经济增长方式的转变，与就业友好型发展方式仍然是相辅相成的。
构建就业友好型发展方式的基础是落实好就业优先的原则。在推动我国经济社会发展的各项工作中，促进就业历来就受到高度重视，但把促进就业置于各项工作中的优先地位，则是一个认识逐渐深化的过程。21世纪初，面对当时受外部经济波动影响出现的大规模下岗失业现象，以积极就业政策为导向，开始实施一系列促进就业的政策，到 2002 年我国积极就业政策体系的基本框架初步确立，并在随后几年的实践中不断延续、丰富和扩展。2008 年为应对国际金融危机对我国劳动力市场的负面冲击，形成了更加积极的就业政策，就业政策与宏观经济政策之间的配合也更加紧密。党的十八大以来，积极就业政策的工具箱更加丰富完善，有效应对各种复杂情况的能力更强，在保就业、稳就业、促就业过程中发挥的作用也越来越突出。从应对历次冲击的经验看，只有通过强化就业优先导向，才能推动实现发展经济与扩大就业同步、经济转型与就业转型同步、高质量发展与高质量充分就业同步，确保就业工作行稳致远。
三、构建就业友好型发展方式需要各项政策协同同向发力
构建就业友好型发展方式的关键在于正确处理各个类型的发展目标之间的相互关系，加强各类政策的相互协同同向发力。从短期看，就业友好型发展方式需要突出就业目标在短期宏观调控中的地位，充分运用各种需求管理工具，把治理周期性失业，维持充分就业作为宏观经济调控的重要瞄准目标。从长期看，构建就业友好型发展方式则需要更加注重长期发展目标和就业目标的协同同向发力，在重大发展战略的制定、规划和实施中将就业目标纳入统筹范围。具体来说，体现在以下几个方面。
构建就业友好型发展方式，要健全高质量充分就业促进机制，完善就业公共服务体系。要把就业增长、失业控制作为宏观调控的主要瞄准目标，以及中长期经济发展目标的重要参考依据，不断完善就业与其他政策体系关联的治理框架。目前，我国的就业统计体系存在尚需完善的地方，把充分就业作为短期需求管理的目标，还需要更多的信息支持。要不断完善就业统计体系和劳动力市场信息采集的制度，及时、全面、准确地跟踪劳动力市场形势变化，并落实主要宏观经济调控政策工具与就业目标挂钩的机制。
构建就业友好型发展方式，还体现在制定重大规划、确定重大项目、布局重大生产力时，应事先开展就业评估，尽可能避免出现就业的损失。在制定重要的产业政策时，也要把扩大就业作为重要的维度加以考量。在构建新发展格局的过程中，不可避免地出现产业结构的剧烈变动。一般而言，产业结构调整的过程中既会涌现新职业、新岗位，也不可避免地导致传统就业岗位的消亡。要统筹好创造性破坏与劳动力市场稳定的相互关系，坚持“先立后破”的原则，预判好新兴产业与传统产业之间、技术密集型与劳动密集型产业之间的转换对就业可能造成的冲击。要尽可能地通过新产业的扩容提质、新动能的不断培育，最大限度地发挥出新产业的就业创造功能，减轻产业结构转换对劳动力市场的冲击。特别是在调整产业政策时，既要在前期将就业影响作为重要的指标加以考量，也要在中后期制定就业风险应对预案，做好对劳动者的保护。
构建就业友好型发展方式，要统筹城乡就业政策体系，理顺就业友好型发展的体制机制。首先要平衡好市场和政府在就业友好型发展方式中的相互作用。只有充分发挥市场在劳动力资源配置中的决定性作用，才能最有效地创造就业岗位，最大限度地扩大就业，最积极地提升就业质量。与此同时，也需要明确政府部门在促进就业过程中的重要职责，构建并不断完善部门协同、上下联动的就业工作体系。在政府的角色中，处理好积极就业政策与就业公共服务的关系非常重要，积极就业政策的目标是促进尽可能多的群体获得高质量的就业岗位，而就业公共服务则是发挥“保基本”的功能，将“机会均等”与“弱有所扶”相结合，全面稳就业、防失业、促就业。构建就业友好型发展方式还需要协调好区域之间的关系。我国地域辽阔，区域间的资源禀赋差异和发展差异较大，可以充分发挥各地的比较优势，产生出就业创造的协同效应。例如，随着经济发展进入新阶段，产业的区域转移不可避免，但考虑到我国区域发展的梯次性，完全可以创新出新的产业转移模式。通过实施就业友好型的发展计划，满足不同地区、不同人群多层次就业需求，使就业友好型发展覆盖更广大的地区和人群。
构建就业友好型发展方式，还需要关注发展中遇到的新情况，以就业友好的思维解决新问题。当前，新技术革命风起云涌，以工业自动化、生成式人工智能等技术进步为代表的变革对就业产生冲击性影响。新技术革命是人类文明进步不可逆转的趋势，利用好新技术革命可以使之成为提升劳动生产率的有力工具，对于提升新质生产力、积极应对人口老龄化具有重要意义。与此同时，也应努力化解人工智能等新兴技术发展可能造成的就业损失。根据国际货币基金组织的最新估计，全球约 40% 的工作岗位将受到生成式人工智能技术爆炸式发展的冲击。相比较而言，人工智能对发达国家劳动力市场的影响较之新兴国家更甚，有 60% 的工作岗位将受到冲击。
新技术革命对我国劳动力市场的影响已经产生。我国数字经济的跨越式发展，使得依托网络平台等就业方式成为就业的重要形态。新就业形态劳动关系、就业岗位、工作时间、工资收入等方面都“不确定”，游离在以传统劳动关系为基础、单位关联型的现行职工社会保险制度之外，需要加快补齐短板。从短期看，我国的就业结构中受到人工智能技术冲击的职业和岗位占比还不高，但人工智能技术的爆炸式发展，以及外围市场的溢出效应，必将对我国的就业稳定造成一定的冲击，需要积极做好政策准备。要秉承就业友好型发展方式，通过社会安全网给予结构调整中损失就业机会的劳动者及时的保护。
（作者：中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长、研究员）
责任编辑：孙 剑
