今年9月，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，分析研究当前经济形势。会议指出，要抓住重点、主动作为，有效落实存量政策，加力推出增量政策，进一步提高政策措施的针对性、有效性。推动经济回升向好需要克服一些困难和挑战，破解有效需求不足问题是宏观经济调控的重要内容。我们要正视困难、坚定信心，以增量政策积极扩大国内有效需求。
一
从宏观和整体看，经济增长是总供给和总需求互为条件、共同运动的结果，是从不平衡到平衡、再到新的不平衡的动态过程。有效需求是总供给与总需求相等，从而处于均衡状态的社会总需求。有效需求不足，表现为供求总量的失衡，即有支付能力的需求不足。此时，如果宏观经济政策未能及时介入，经济增长就可能受到下行压力。
马克思指出，生产，分配，交换，消费……构成一个总体的各个环节，一个统一体内部的差别。社会再生产是这些环节相互联系，互为条件周而复始的运动过程。从经济活动实践出发，生产形成供给，分配与投资、消费形成需求。马克思还指出，没有生产，就没有消费，但是，没有消费，也就没有生产，因为如果这样，生产就没有目的。分配借社会规律决定生产者在产品世界中的份额，因而插在生产和消费之间。因此，在考察供给与需求关系时，既要注意生产和供给对需求的重要作用，更要注意需求对供给的牵引作用。例如，有效需求对生产、就业、收入、利润、投资的拉动效用，进而刺激经济增长。为防止经济过热，相应的宏观调控措施就会出台。同时，更要注意宏观经济政策对需求形成的影响。例如，宽松或者紧缩的财政货币政策，房地产限购、限贷政策等，都会抑制有效需求的形成。从经济增长历史看，相较生产和供给结构变化，需求的变化更为活跃、需要的时间更短。因此，需求对经济增长的周期性波动扮演着更为主要的角色。
2010年以来，受国内外复杂因素综合影响，我国经济总需求增速放缓。从外部看，面对世界百年未有之大变局以及复杂国际形势的影响，我国出口增速下行。2010年出口（美元口径）增长率为31.3%，2023年为-4.6%，下降幅度较大；国内发展不平衡不充分的问题也制约了投资增长，2010年国内投资增速为20.4%，2023年为2.8%。出口和投资增速下降引起了总需求增速放慢，导致企业利润率降低，消费需求增速下降，社会消费品零售总额2010年增长18.38%，2023年增长7.2%。需求不足对企业生产活动的制约持续加强，经济下行压力加大。在需求增速持续放缓的制约下，市场主导的投资和消费需求表现出不断收缩态势。
由于产业附加值不高，本土企业营收水平增长缓慢，利润较为单薄，相关产业的劳动者收入增长不明显，这也是消费低迷和需求不振的重要因素。习近平总书记指出：“关键核心技术受制于人的局面尚未根本改变，创造新产业、引领未来发展的科技储备远远不够，产业还处于全球价值链中低端。”过去，由于长期布局在中低端产业，中国制造也出现了重复建设、过度竞争等一系列问题。同时，由于企业上缴利税水平下滑，而长期以来形成的“土地财政”又难以为继，加之受到新冠疫情等一系列因素影响，政府财政压力陡增，政府购买需求也相应减少。由此，消费需求、投资需求和政府购买需求三个方面需求的普遍下滑导致内需不振。
二
习近平总书记指出：“中国经济韧性强、潜力足、回旋余地广、长期向好的基本面不会改变。”需求是决定经济增长率的重要因素，但并不是唯一因素。从长远和大势上看，我国经济发展仍然具有良好支撑和许多有利条件。从中长期考察经济增长，我国经济向好发展有基础有条件，发展机遇大于挑战、有利条件强于不利因素，支撑高质量发展的要素条件不断累积增多。
超大规模市场的优势。我国有14亿多人口，人均国内生产总值（GDP）超过1.2万美元，消费结构快速升级，是全球最具潜力和优势的大市场。无论国际风云如何变幻，广阔的国内市场都是我们应对各种风险挑战的有力保障。2023年，我国固定资产投资（不含农户）规模达到50.3万亿元，社会消费品零售总额和实物商品网上零售额分别达到47.1万亿元、13.0万亿元，是全球第二大商品消费市场、第一大网络零售市场。内需对经济增长的贡献率达111.4%，比2023年提高25.3个百分点，国内大循环主体作用进一步增强。我国幅员辽阔，城乡差距、区域差距客观存在，工业化城镇化尚未完成，追赶型经济增长具有很大潜力，伴随充分就业的增加和收入的扩大，人民群众迈向高品质生活的需求空间广阔。城乡差距和地区差距在经济持续高增长过程中不可避免，随着城乡融合发展的进一步深入，这些差距的不断缩小，也继续成为中国经济在高质量发展阶段强大的内在发展动能。
生产和供给能力强大。经过新中国成立以来70多年的努力，我国的生产和供给能力已经有长足的发展和进步。当前，我国是全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，钢铁、电力、汽车、电脑等220多种工业产品产量位居世界首位。我国的基础设施项目建设施工能力位居世界前列。从全面高质量建设现代化产业体系、现代化城乡体系、现代化基础设施体系、现代化公共服务和民生保障体系等多个方面看，我国拥有前所未有的强大生产和供给能力。在强劲的内部结构变化潜能推动下，这些生产和供给能力可以确保中国经济增长保持在较高水平而不会出现供不应求、不会出现严重通货膨胀。中国的生产供给能力在不断增长，在人力人才、技术、资金等方面具备较好条件。劳动力适龄人口庞大的存量规模，支持中国生产和供给持续较快增长的人力人才资源供给条件仍然较好。几十年的技术引进过程也是中国持续学习和赶上世界先进技术的过程，不断形成和壮大了我国在应用技术方面的研发供给能力。因此，基本避免了在应用技术供给方面从后发优势向后发劣势的转变。2023年，中国研发（R&D）经费支出与国内生产总值之比为2.64%，高于经济合作与发展组织（OECD）国家疫情前的平均水平。全年有效实用新型专利注册1213万件，较上年增长11.9%，远高于主要发达国家。中国的国民总储蓄率保持在45%左右，远高于日本（28%左右）和美国（18%左右）。因此，有效需求不足并未改变中国经济长期向好的基本面。正如今年9月26日召开的中共中央政治局会议所指出的，我国经济的基本面及市场广阔、经济韧性强、潜力大等有利条件并未改变。
三
中国的总需求中内需是大头。针对有效需求不足问题，推动增长着力点必须放在扩大内需上。2023年中央经济工作会议指出，要激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环。实施扩大内需战略要建立消费和投资相互促进的良性循环，把“立”和“破”有机结合起来，全面畅通国内大循环，破除建设全国统一大市场的体制机制障碍。
正确处理好市场和政府的关系。改革开放的实践表明，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，是提高经济效率和效益的关键一招。党的二十届三中全会通过的《决定》指出，要更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环。强调科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。在宏观经济供求总量运动中，市场机制存在放大总量失衡的缺陷。要充分发挥政府宏观调控作用，当总量供不应求时，市场机制会通过价格持续上涨，推动需求加快扩张，进而形成经济过热和严重通货膨胀；当总量供大于求时，市场机制会通过价格持续回落减缓收入增长、减弱市场信心，持续抑制需求增长，进而形成经济过冷和越来越严重的需求不足。因此，治理市场引导的需求收缩进而有效扩大内需，必须充分发挥政府宏观调控跨周期和逆周期调节作用。
用好财政资金支持力度。加强和改进财政宏观调控，实施积极的财政政策，组合运用赤字、专项债券、财政补助、贴息、税收等多种政策工具，促进经济持续回升向好。财政收支平衡既可以是年度，也可以是中长期跨年度。例如，发行20年、30年、50年期的超长期特别国债等。基于中国经济长期向好的基本面和巨大增长潜力，若通过扩大政府支出有效扭转需求不足局面，则中国经济就会进入持续回升向好轨道，使增速保持在潜在增长率附近（8%左右）。若经济年均增长7.2%，则经济总量10年翻番。可见，未来几年若根据逆周期调节扭转需求收缩的需要，即使超长期特别国债发行规模持续保持在10万亿元以上，中长期的财政收支平衡仍然有可靠保证。因此，政府依靠国家信用扩大支出的能力巨大，实施财政货币政策逆周期调节的手段充足。
加强“三公”经费管理。2023年，“三公”经费支出预算比疫情前的2019年下降了20%，各级财政用于教育等重点民生领域的支出，比2019年增长了25.5%。严格加强“三公”经费管理，对“三公”经费实施更加严格的限额管理。行政和参公事业单位不得使用非财政拨款安排因公出国（境）费；对公务用车严禁超标准租赁高档豪华车辆，降低车辆运行维护费用；公务接待中严禁以虚报人数、违规增加陪同人数等方式多开支公务接待费。严格控制一般性支出，中央部门要带头大幅压缩论坛、节庆、展会等活动。会议、培训等公务活动要优先使用单位内部会议室、礼堂等场所，鼓励采取视频、电话、网络等线上方式开展公务活动。强化预算约束和执行监督。进一步开展预算评审，遏制项目申报高估冒算、掺杂无关内容等问题；对违规、异常列支费用和突击花钱的行为加大线上监控的力度，对发现的疑点进行日常核查；坚持常态化开展财政资金清理。强化预算绩效管理，要对重大政策、项目继续开展事前评估，加强绩效目标管理。严肃财经纪律，强调严肃查处违反财经纪律的行为，持续保持财会监督高压态势。让过紧日子成为预算安排和预算执行自觉遵循的原则，做到“大钱大方、小钱小气”，形成长期过紧日子的良好氛围。
注重产品和工程项目的经济回报率。公共产品生产和建设，更突出产品和项目的公益性和普惠性，如教育、医疗等公共服务设施，普惠性、公益性、兜底性的民生保障设施等，注重给全体人民带来当前和长远的使用价值。例如，保障水运行安全的各类水利设施，确保城市地下管网安全的地下综合管廊网络，确保城市群高速便捷通行安全的一小时交通网络，确保全国交通、能源、网络等安全的骨干网设施等等，这些大都具有公共产品属性，都不宜把经济效益和投资回报率放到首位，否则其公益性就会受到削弱，就可能偏离保障当前和长远整体利益的目标。因此，公共产品建设应该由政府承担主要责任。在高增长时期，由于供给数量型产品快速扩张，使各类要素资源供求关系绷得很紧，较大限制了公共产品较高起点、适度超前的建设活动。例如，在西部建设高等级公路，在中小城市建设高标准基础设施体系和公共服务体系等，我们要充分认识这些公共产品适度超前布局的重要性。在市场机制引导企业投资、居民消费等需求收缩时，主要考虑项目使用价值，考虑当前和长远起到保障作用的政府公共产品投资，就必然成为财政货币政策逆周期调节的主要抓手。
抓好公共产品建设投资。必须按照党的二十届三中全会提出的要求，完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制。强化规划衔接落实机制，发挥国家发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用。围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，优化各类增量资源配置和存量结构调整。在当前货币政策力度显著加大的同时，财政政策应及时跟进，确保一致性。第一，化解地方债要立足经济发展，要在经济回升向好中寻求化债空间，防止把化债放到首位而抑制地方政府财政支出能力。第二，扩大超长期特别国债发行规模，通过转移支付有力支持地方政府公共产品建设投资。要把全面加强基础设施（公共服务）建设放到各级政府工作的突出位置，全力抓紧、抓好、抓出成效，使我国公共产品全面提质升级迈出坚实步伐，有效扩大市场需求，推动我国经济持续回升向好。
（作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员）
责任编辑：肖景华
