编者按：2017年底以来，新华社《半月谈》持续刊发来自基层一线的系列调研报道，聚焦基层治理之困，求解基层治理之策。这些报道引起强烈反响。读者在反馈中纷纷吐槽亲身经历的形式主义、官僚主义之害、之苦，发出解放基层干部、松绑减负减压的强烈呼声。本刊从这期起连续转载部分稿件，带您直击基层治理的痛点。
靶点一：督查检查频繁
督查检查“大瘦身”：
中央好声音，下面勿跑调
2018年10月，中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》（以下简称《通知》），针对督查检查考核过多过滥等困扰基层干部的突出问题予以积极回应，提出一系列明确要求，在各地引发积极反响。广大基层干部，尤其是乡镇干部，对于《通知》提出的督查检查考核“瘦身减负”，有欣慰有期盼亦有担忧；对于当前的基层治理困境及出路，他们有针砭有建言有对策。
中央对症下药，着力给基层减负松绑
“读完全文，《通知》可谓一针见血，直击要害。”河北省邯郸市峰峰矿区新坡镇党委书记冉德龙认为，《通知》体现了中央对基层情况的精准把握，对症下药、醒目有力。湖南省浏阳市社港镇镇长罗定坤直言，中央此次“出手治病”，病灶找得准，药方开得猛。许多乡镇负责人对半月谈记者表示，《通知》出台，反映了中央关心干部、心系群众，着力给基层减负松绑的决心，“对基层干部来说，犹如一场及时雨”。
“频繁检查问责，早已成为悬在我们头上的利剑。而此次文件出台，给我们广大基层干部吃了颗‘定心丸’。”河北省涉县偏城镇党委书记李军灵看完《通知》后如释重负。湖北英山县陶家河乡党委书记邬曙东说，中央此次出重拳治理各类名目繁多的督查检查考核，切中了基层治理之痛，让基层干部特别是乡镇干部松一口气，敢于放手去作为了。
此次中央“出招”，也被不少基层干部看作一次与形式主义、官僚主义的“新战斗”。江苏省淮安市某镇镇长刘恒（化名）反映，督查检查考核过于泛滥，基层要去做很多没有必要、脱离实际的工作，已经在干部群众中引发负面效应，这次发文非常及时，也非常务实。
《通知》明确要求，对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项要减少50%以上。对此，基层干部无不拍手称赞。湖北省罗田县九资河镇党委副书记罗燕表示，形式主义负担，是基层干部的心酸泪，中央对此治理，击中时弊。
河北省临漳县西羊羔乡党委书记牛继超认为，《通知》顺应民心，减轻基层负担，让基层干部不用天天迎检填表、整理台账、拍照留痕，可以有更多的时间来为群众干点加快发展、促进增收、改善环境的好事、实事。
就怕中央文件落不到实处，变异成新负担
采访中，不少乡镇干部向半月谈记者坦言，中央出台指导性文件是件好事，但就怕以文件落实文件，落不到实处，在具体执行过程中，变了形，走了样。
“各级地方政府为了不被追责，总有自己的一套办事方法，制度最怕的是不执行，束之高阁，挂在墙上、说在嘴上、落实不到行动上。”河北某镇党委书记陆民（化名）说，如果还是“新瓶装旧酒”，基层只能是慢慢失望慢慢无奈，只能继续承受形式主义之痛。
“还怕上有政策，下有对策。”一位镇长举例说，中央曾发文说，扶贫检查除了国检，省市县不准有各种名目的检查，结果换了张皮，各种“练兵比武”来了，整得更起劲了。半月谈记者走访调研湖南、湖北、山东、江苏、河北等省时，乡镇负责人普遍反映，属地管理、痕迹管理广为流行，在一些地方直接造成督查检查考核的过滥和变异，同时带来问责追责过度化和基层工作无序化。“如果不着力改变这种治理模式，给基层减负，说起来容易做起来难。”一位基层干部说。
“在基层，官大一级压死人，上级让你干，你就脱不了干系。”江苏泰州一名镇党委书记说，乡镇没有话语权，基层干部不可能拿着中央的文件跟上面讨价还价。甚至有些乡镇“一把手”担心“瘦身减负”的初衷发生异化：“省里面会就此督导市一级，市里又会检查县一级，最后又变成乡镇基层的责任了。如此一来，对‘瘦身减负’的督查检查又变成新负担。”“‘瘦身减负’就怕搞成新的形式主义。到时来的都是惹不起的上级单位，而且级别越高，陪同检查的人越多。”
解放基层干部，综合推进体制改革与制度创新
不少乡镇干部对半月谈记者表示，此次“瘦身减负”，须坚持顶层设计与配套并重。对于中央出台的文件，地方要结合实际尽快研究实施细则和配套措施。同时，期待以《通知》出台为契机，真正推进工作运行体制改革与制度创新，让基层“瘦身减负”成为常态。
“不能把所有责任都推到乡镇来，在一些事项上，乡镇无权也无专业人员更无专项经费。”湖北省蕲春县某镇镇长徐洪（化名）等人直言，各级各部门都应该划清责权界限，根据职责相符的原则来规范属地管理体制。
“问责要科学合理。”河北、山东多名镇党委书记认为，问责要分清主观和客观原因，不能动不动就是处分。“不管事不办事，平安无事；做得多管得多，祸从天上落。”湖北省黄梅县独山镇党委书记马聪建议，容错纠错机制要落到实处，区别对待。不然，谁都不敢放手做事，更没有人愿意分管安全生产、信访维稳、扶贫和环保等这些容易被问责的工作。基层干部一旦出现“自保”心理，工作就难以推动。
“督查检查考核的导向也要扭转一下。”江苏省淮安市淮阴区刘老庄乡副乡长易倩认为，督查检查的宗旨是为了解决问题、促进工作，现在片面变成了惩戒措施。多地乡镇负责人建议，上级对下级检查，应该设定大概次数，不设定具体检查时间。固定时间只会让下级对检查流于应付。来检查了就好好干，检查一走，该咋做就咋做。“只有注重工作实绩，增强督查检查考核工作的科学性、针对性、实效性，才能进一步激发干部崇尚实干、攻坚克难的责任担当。”湖南省长沙市岳麓区学士街道党工委书记罗政期盼，做好督查检查考核工作的减法，换来基层干部崇尚实干的乘法。
靶点二：问责滥用
“找背锅人易，找负责人难”
滥用问责“五座大山”伤了基层干部
说起基层干部的工作状态，“上面千条线，下面一根针”可能是最常见的形容，但最近部分一线干部向半月谈记者反映，这个表述该改改了，现在情形是“上面千把锤，下面一根钉”、“上面千把刀，下面一颗头”。来自上级部门的问责，确实帮助不少干部拧紧了责任“发条”，但由于部分上级部门避责不愿担当，追责不切实际，乱问责的“五座大山”已经压住了不少基层干部。面向基层的问责，应如何做到权责相当，纠错与容错并重？基层干部中肯干事、会干事、能干事的“孙悟空”，如何才能不被乱问责的“五行山”压垮？还是让我们先来看看“五座大山”的真面目吧！
“五座大山”什么样？
属地式问责，涉事者无论事发何地，户籍所在地都难“幸免”。中部地区一位镇党委书记介绍，此类问题在信访领域尤为常见。一名信访户的户籍在当地，但本人早已在福建安家多年。因为自感经营企业时遭遇企业所在地职能部门不公平待遇，他常年进京信访。这样的信访诉求，原本与中部这个乡镇没有任何关系，但就因为信访户的户籍没有迁出该乡镇，每次他一进京信访，当地乡镇干部就要被追责。“还能怎么办？要么满足部分信访者不合理的要求息事宁人，要么只能截访劝访，风险很大。”一名干部无奈地说。
职能式问责，无错部门“躺着中枪”。中部某县一名纪检干部说，当前扶贫、环保等工作任务繁重，如确属玩忽职守、懈怠无为，问责是必要的，但有些上了心、尽了力的还“躺着中枪”，难免造成基层干部不敢作为、不愿作为，甘于“平平安安混日子”的局面。一位基层环保部门干部介绍说，当地政府年初确定了污染减排的任务，但因为进度不理想，准备问责环保部门。“这让有些环保干部觉得委屈，因为影响进度的重要原因之一是污水处理厂建设滞后，而问题出在一些手续卡在了相关部门，环保部门干着急也没办法。这怎么能把‘板子’都打在环保部门身上呢？”
半月谈记者调研发现，还有一类职能式追责，多以“领导小组”的名义推动。有的市县一级职能部门，借市县委、政府两办名义发文，在部门本职工作之上又搞出“领导小组”，还由主要领导挂帅。“责任主体”由此摇身一变成为“督查主体”，一旦出了问题，专注追究事发地基层政府部门责任，让基层干部苦不堪言。
强压式问责，“额外工作”增添“额外负担”。一些地方，上级偏好将各类工作尤其是一些临时化、项目制的工作责任强压给下级，层层签订责任状，并以问责督促落实。中部一个城市今年着手治理黄标车，这本来是一件大好事，但上级文件片面强调要清理彻底，否则绩效考核排名扣分，导致一场“假治理”闹剧上演——为了完成任务，交警队直接在系统中先行注销车辆，但大量黄标车实际还在路上跑，安全隐患并未消除；有的车辆本身没有到注销报废时间，但上级“一刀切”要求淘汰，下级只好拿出一笔钱补偿车主。“上级要求没有充分考虑地方实际，让下级落实起来颇觉为难，因此被问责的干部难免心有不满，他觉得这不是他主观不作为的问题嘛！”中部的一名公安局副局长说。
计时式问责，“刚播种就要收获”导致“按下葫芦浮起瓢”。半月谈记者调研发现，一些地方大力推动环境治理，但要求两三个月内就整改到位。干部们反映，如此有限时间要一个项目走完从设计到招投标再到施工的标准化“全流程”根本不可能，没奈何只能规避招投标。“到头来这头整改过关了，那头却被审计、纪检部门追查。”也有城市“创建文明城市”搞得大张旗鼓，工作安排从市县一路发到乡镇、村组，只是文件还在路上，就开始要求报典型，报材料。“都知道文明氛围的形成需要一定过程，市民素质提升不可能立竿见影，可问责压力明摆着怎么办？只能找点能马上开花结果的凑数，也顾不得这花能不能长得活。”受访干部们说。
不少工作，往往有其内在规律和时间周期，但在“人定胜天”、“办法总比困难多”、“别的地方能完成，你不能说你不行”等理念自上而下灌输之下，一些基层干部浮躁焦虑的心理占了上风，顾不得工作的质量与精准程度，常常用心不坏却问题不轻。
“背锅式”问责，为了“交差”找来“顶罪羊”。民意汹涌时，一些地方为了应付上级或者平息舆论，往往会选择“多处分几个干部”。南方某县曾发生一起群体性事件，该追责的部门本来已经明确，但县领导认为问责范围不够广，不足以体现问责决心，无法交差，于是把本无直接关系的部门也列入了问责名单。一位县级干部介绍，在中部某区城区一个拆迁项目中，有个别区干部工作方法粗暴简单，在群众未签订合同的情况下命令强行拆掉房屋。事后被拆迁群众在某重要会议期间越级上访，结果上访群众所在镇、村两级相关负责人也被问责通报。这名干部说，被问责的干部辩解也没用，“毕竟是你辖区的人嘛！”他不禁感慨：缺乏全面分析的笼统问责，最后容易变成“找背锅人易，找负责人难”。
“五座大山”怎么搬？
湖南省农村发展研究院首席专家陈文胜认为，建立工作责任目标考核机制本来是层层传导压力、高效推进工作落实的重要举措，是确保各项决策在基层落地、让百姓拥有实实在在获得感的有效保障。然而，在现行的行政体制中，从省到地市到县的各种考核普遍使用“一票否决”，造成乡镇管理体制扭曲为“压力型”体制。
在陈文胜调研过的省份中，签责任状最多的乡镇足足签了51份，最少的乡镇也有36份。“这么多的责任状，乡镇领导根本记不清都涉及哪些名目，上面发什么责任状就签什么。”陈文胜建议，以法定职责为依据，按照权责对等的原则，界定基层政府责任范围，划分县级党委、政府及其部门以及乡镇的权责，切实为基层政府和基层干部减负减压。
北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水呼吁，对有问题的干部要区分问题的性质，给予相应问责固不可少，也应给予纠错的机会，形成问责、容错纠错和澄清有效协同的机制。“查实确需问责的，要分清责任的层次，是主体责任、管理责任还是其他责任，对因政策不明晰等导致的责任，应该划定容错空间，给予纠错的机会。”
一些地方，已经在探索将容错、免责进行制度化规定，帮助基层干部减轻“被问责焦虑症”。湖北省委办公厅日前正式印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》，为担当作为的干部“撑腰鼓劲”。意见明确要求，湖北各级党委（党组）以及纪检监察机关、组织部门等相关职能部门要探索建立分析研判机制，对干部的失误错误进行深入核实、综合分析、客观认定。
湖南省永州市委则明确实施《关于为敢于担当的干部担当，为敢于负责的干部负责的若干意见》，探索建立容错机制，去年以来提拔重用敢于担当、改革创新的干部201名，为1368名干部担当正名。据了解，“及时为受诬告者正名，坚决为敢于铁面执纪者撑腰”，是永州市此政策出台的初衷。部分基层纪检干部也建议，应进一步推动甄别机制科学化，对问责事项的源头、过程及后果进行评估，并将纠错情况列入考量问责轻重的参考依据。
靶点三：压力“甩锅”
责任层层甩，基层兜不住
征地拆迁、项目服务、社区管理、纠纷调解……这些大事小事本已耗尽基层干部的心力，但在“属地管理”的名义下，不少原由上级部门担负的职责纷纷“甩锅”给了基层。一些基层干部反映，层层传导到最基层的责任往往“兜不住”：或因部门事务繁杂而疲于应付；或因不具执法权而师出无名；或因专业力量欠缺而有心无力。
上午刚下通知，下午就要反馈报告。不少基层干部感慨，现在基层要承担的责任越来越多，但是基层干事的人却没有增加。身兼数职、“5+2”、“白加黑”成为很多基层干部工作常态，即使这样“忙碌”，很多事情还是干不完。“这么点人承担日常分内的监管责任就已捉襟见肘，现在上面还经常搞一些所谓的‘百日行动’、‘专项整治’，动辄需要全力配合，人手就更加紧张了。”苏北某乡镇一位基层干部说，他所在的乡镇有8万多人口，企业也较为密集，但负责全镇企业安全生产检查和食品药品监管的安监所只有7名临时工。
57岁的张黎（化名）是苏中某街道一名专职农技人员，同时还兼任菜蔬畜禽等农副产品安全检测工作。2017年7月，他被任命为辖区一个涉农社区的支部书记。失地农民保障办理、集体资产处置、公共工程建设……新增的一项项社区事务，让他整天忙得焦头烂额，无暇顾及本职工作。
“上级部门开展一项安全检查或者环境整治，他们只需层层转发文件，但镇里要开会动员部署、成立小组、制订方案、细化措施，相关站所负责人还要一起商谈联合执法细节。”一位基层乡镇干部抱怨，有时上级部门上午刚下通知，下午下班前就要整治行动的反馈报告，“执法过程中还要拍照上传，准备材料上报，最后还要接受上级有关部门督查，前前后后，心力交瘁”。
江苏一位大学生村官向半月谈记者展示过她每月工作用的文件夹，每个大文件夹下面密密麻麻套着很多小文件夹，里面全都是要递交给上级“条块”部门的表格。“比如我们举办一个有关留守儿童的活动，虽然内容、意义、流程都是一样的，但因为涉及的部门侧重点有所不同，所以每张表格要想方设法填得不一样。”她说，每个月光填表就要花去不少时间。
上级职能部门没啥明确责任，反而成为配角。随着政府公共服务职能重心逐渐下移，基层职能定位不清的现象在一些地方较为突出。一些基层干部反映，很多基层部门并没有法律法规正式授予的职权，这导致他们在监管、督办、落实种种职责时没有底气。老刘是苏北某乡镇城管队长。他告诉半月谈记者，城管队是乡镇自己组织的执法力量，没有执法证、执法权与处罚权，出去监管执法，自己心里都没底，大多数情况下只能通过个人私下关系劝其整改，工作开展起来难度很大，很担心别人质问自己没有执法权限。“以前我们处罚过一个流动商贩50元，但是后来被纪委通报，说我们城管没有私自处罚的权力。”“上级一些职能部门总是通过一纸通知，就把监管责任甩给了我们基层，但是我们又没有执法权，整治行动没有威慑力，一些安全隐患即使看到也无权根除，只能干着急和担心。”在基层调研时，不少基层干部向半月谈记者表达了履责时的尴尬。
“城管拆完就走了，居民会到社区来理论，但社区什么权力都没有，怎么解决？只能磨破嘴皮子劝。”南通如皋一名涉农社区支部书记说，他以前做过城管队员，当时觉得碰到违章拆了就行，当了社区支书以后才发现，拆了以后留下的烂摊子还得要社区来收拾。
“虽然在联合执法的文件里头，有执法权的上级职能部门列了七八个，但是基本都没什么明确的责任，反而成为配合我们乡镇执法的角色。”谈及某些上级职能部门对监管责任的推诿与不作为，一位乡镇干部略显气愤地说，“他们只是坐等乡镇把工作做完后再下来‘检查’，收收执法照片和汇报材料后一走了之。”为了让乡镇重视，这些上级职能部门一般都会联合草拟文件，通过上级党委政府的名义下发。草拟的文件还会时不时提及“属地管理、各司其职、失职追责”等字样，以督促基层贯彻落实。一位乡镇干部告诉半月谈记者，这样做的目的是把责任留给乡镇基层，出了问题也有了追责基层的依据。
专业力量不足，容易出现外行监管内行。半月谈记者在基层调研时发现，目前乡镇街道的安监所、食安办等“七站八所”工作人员当中很少有人具备相关专业知识，但却要承担专业的监管任务，这使得基层在履职过程中显得有心无力，容易出现外行监管内行的现象。
“食品安全隐患凭肉眼是看不见的，需要专业人员拿着仪器设备去检测才行。”王元（化名）是苏中某街道食安办负责人，但他的实际人事编制却是文卫科助理，街道办没有配备专门的食品安全监管力量。
“国家对环境保护、安全生产越来越重视，但这方面均有专业的操作流程和技术指标，目前很多乡镇都未配备这方面专业人员和设备，从事这方面的监管执法就太困难了。”某乡镇主管安全生产的干部介绍说，近几年，他们选择服务外包的形式，聘请市里专业安全检查团队到镇上企业检查安全生产，这虽缓解了一部分安全监管压力，但是技术指导毕竟时间有限，无法常态化监管。记者调研时了解到，县区将专业监管责任传导到乡镇街道，而乡镇街道往往又会以二次分解的方式，将责任传导到基层自治组织，虽然社区一般都挂有食品安全和安全生产监管部门的牌子，但大多都是“聋子的耳朵——摆设”，基层社区本来事多人少，这类专业的监管人员更是付诸阙如。“上级让我们社区来负责食品安全检查，但这些食品的检验标准、采样设备、专业鉴定人员我们都没有，我们怎么能做好这项工作呢？”江苏淮安一城市社区支部书记说，他们社区能做的也仅仅是组织一些农家厨师培训，为他们提供规范的操作要求，“在我们能力范围内只能做到这些”。
作者：范世辉 徐海波 阳建 郑生竹 邵琨 梁建强 周楠 高皓亮 陆华东 邱冰清
