一、中央明确数据的生产要素性质，深度释放数字红利
2020年4月9日，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确了要素市场制度建设的方向和重点改革任务，对于推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革具有重要意义。其中，《意见》将数据作为与土地、劳动力、资本、技术并列的生产要素，并进一步提出：加快培育数据要素市场，充分挖掘数据要素价值，引发广泛关注。
此前，相关中央会议已逐步明确数据的生产要素属性。2017年10月18日发布的十九大报告指出：“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动”；2017年 12月8日，中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习，习近平主持学习时强调：“在互联网经济时代，数据是新的生产要素，是基础性资源和战略性资源，也是重要生产力，要构建以数据为关键要素的数字经济。”；2019年10月31日，十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。这是中央文件首次增列“数据”作为生产要素。可见，中央对数据作为生产要素的认可，并将其纳入要素市场改革的战略部署是一以贯之，并逐步深入推进的。《意见》在当下全国做好疫情防控、推进复工复产的节点颁布，不仅为深化市场化改革提供了明确的路线指引，也将极大提振社会各界对于我国经济未来发展的信心。特别是《意见》中关于“数据生产要素”的理论创新和方法论指导，对于全面、深度释放数字红利意义重大。
二、与土地、资本等传统生产要素相比，数据有着特殊属性
信息通信技术所带来的数字化洪流，将人类社会推入以数据为生产资料的新时代。大数据、云计算、物联网、产业互联网、人工智能、区块链等新兴技术应用方兴未艾，数据作为生产要素的属性日益凸显，被誉为第四次科技革命的“石油”。
通过高度发达的数字技术，传统物理世界正加速映射数字孪生，从自然资源利用到社会经济运行，从民生到政务，从微观到宏观，一切信息皆通过数字化技术，以数据的形式实时传输与处理。人、物、组织之间的联系与互动以更加有效率的数据和算法驱动，并同步产生和优化价值。对企业来说，只有率先从数据中洞察发展趋势，充分发挥数据在商业运营和产业升级中的基础作用，才能够在市场竞争中脱颖而出。对国家而言，只有真正意识到数据的核心价值，并把握住数字经济发展的先机，才能够在新一轮的信息革命中掌握主动权。
然而，与“土地、资本、技术”等传统生产要素不同的是，数据是一种在数字经济时代涌现的新型生产要素。我们对于这一新型生产要素的的市场化配置规律的认识正处于探索期，对于数据的产权界定、市场配置、保护模式等方面都存在诸多有待探索的议题。但与过去任何一种生产资料不同的是，数据既是生产要素，同时本身也映射了社会关系，这使得对于数据的利用会产生相关的外部性问题。人自身的行为数据以及人与人之间的互动数据，涉及到隐私和个人信息保护；企业与企业的数据，涉及竞争关系或商业秘密。更进一步的是：人，物、组织之间的交叉互动联系所产生的数据也使得讨论更加复杂化。例如：个体因获取服务而在平台上沉淀的数据权属与收益分配的规则；政府部门在特定场景下（如监管执法需求）通过企业平台获取数据的规则；个人数据通过企业平台跨境流动而对国家安全产生影响的评估规则。总的来看，这些开放式问题到目前还未有清晰统一的答案，但至少明确的是：充分释放“数据”生产要素价值，需要同步处理好三方面的诉求与关系：
其一、 从个人视角出发的权利保护诉求。这其中既有传统的隐私和个人信息保护问题，也包括数据化发展到深入阶段后，对个人基于数据分析而形成评估判断的公正公平问题。此次在疫情中的“健康码”应用则是一个很好的例证。通过“数据流”牵引，“健康码”带动了真实世界中“人流”、“物流”、“商流”的复苏与回归，实现了国家治理现代化的一次跃升，但其中的“个人权利保护问题”也一直备受关注和讨论。
其二、 从产业视角出发的创新、发展、竞争需求。数字经济的发展离不开数据的哺育。从数据供给端看，产业呼唤政府进一步推进政务数据共享，加大数据资源开放力度，为业务创新注入丰富数据源；从数据处理利用环节，呼吁审慎包容监管，为数据创新留有充分空间；同时，在日益激烈的数据市场竞争中，也渴望形成健康有序的数据竞争秩序。虽然“数据”经常被类比为“石油”，以充分说明数据作为要素资源的重要性。但与石油的排他性消费、不可再生性相比，数据在技术上的可获得性、在应用上的可复用性，在带来更大商业想象空间的同时，也对传统的竞争规则带来挑战。
其三、 从国家视角出发的数字经济竞争力和数据安全需求。数字技术的兴起为洞察和释放数据资源蕴含的经济社会价值提供了工具，也让大数据一举成为各国高度关注的战略级生产要素。据IDC测算，到2025年，我国拥有的数据量在全球的占比将从2018年的23．4％提升到27．8％，成为全球首位。对于数据资源的开放利用，将决定了我国是否能够把握住新一轮国际竞争的主动权，并通过数字产业的发展壮大保障国家数据安全。
以上三个方面并不是孤立存在的，而是彼此紧密联系、互动影响。实现对用户权利的权利保护，需要通过相关制度设计形成市场激励，对隐私保护更友好的企业能够在市场上得到用户更多的选择，得到市场竞争优势；同样，通过科学精细的制度设计，才能推动形成繁荣的数据市场和健康良性的数据竞争秩序，最终实现发展壮大本国数字产业，提升国家数字竞争力，保证国家数据安全的核心目标。
三、围绕新型生产要素“数据”的相关制度设计的建议
围绕“数据”生产要素价值利用与开发的制度设计，需要妥善处理个人权利保护、产业发展创新、国家数字竞争力和数据安全的关系，实现三者的科学平衡。《意见》中显然也注意到了上述关系，以推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值，加强数据资源整合和安全保护为三个主要抓手，进一步扩大数据开放利用范围，在守住数据安全底线同时，拿捏好保护个人数据权利与促进数据创新发展之间的关系，为完善“数据”生产要素市场配置的制度建设指明了方向。后续，为进一步落实《意见》精神，继续推进数据相关制度设计，提出如下建议：
第一，在个人数据权利保护上，应注意平衡个人信息的保护要求与技术创新和产业发展要求。《意见》指出：“制定数据隐私保护制度和安全审查制度。……加强……个人数据保护。”当前，我国正在积极推进《个人信息保护法》，其中应合理科学借鉴域外立法。
第二，在数据开放利用上，应积极完善相关的法律法规，促进政务数据资源开放和数字经济发展。《意见》区分了政务数据资源和社会数据资源两大类，分别明确了今后的制度设计方向。对于政务数据，通过开放制度促进数据供给；对于社会资源数据，通过培育数字经济新业态方式予以支持发展壮大。
一方面加大了数据供给的制度保证，积极推动政务数据开放。《意见》指出：“推进政府数据开放共享。优化经济治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单。研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范”。在此次疫情影响推动下，我国政府部门间的数据共享和政府数据开放也有了长足的进步，各地政府通过多种渠道发布疫情数据，并以电子化、结构化、可机读格式开放数据集，激活了数据利用，提升了疫情防控数字化水平。其中，对于技术服务水平要求较高的领域，政府部门通过购买政务服务、依法依约引入市场力量开展数据资源利用，加速提升数字化水平，为政务民生服务提供了更好支撑，这些有益经验应进一步通过制度予以推进。
另一方面，提升社会数据资源价值，培育新型数字业态。区别于政务数据较为明确的公共性质，这部分数据应通过面向社会开放来挖掘数据价值，社会资源数据的利用仍应以市场为主导，充分发挥市场激励机制发展壮大。《意见》中也指出：“培育数字经济新产业、新业态和新模式，支持构建农业、工业、交通、教育、安防、城市管理、公共资源交易等领域规范化数据开发利用的场景。发挥行业协会商会作用，推动人工智能、可穿戴设备、车联网、物联网等领域数据采集标准化。”这将进一步坚定市场发展数字经济信心，并明确了行业协会商会在该领域的作为空间，引导协会商会等社会力量积极推动数字业态发展。
第三，在数据权属和竞争方面，吸收近年来司法实践有益经验，逐步建数据财产权益保护与良性健康的竞争秩序。“数据权属”问题是一直影响数据资产化、数据交易的老大难问题，这根本上源于数据不同于土地、资本等传统生产要素的特点——数据不仅是生产要素，也附着了社会关系，各方主体对数据的权益都有所投射，在数据处理周期中，难以将权属归于单一的主体。然而，“数据权属”虽没有明确定论，但其并不会构成对数据开放利用的阻碍，相反，数据价值开发在根本上并不取决于传统的所有权定性，而是通过多方的市场参与，达成数据共享利用，促进价值生成的共识规则。
第四，综合运用法律、技术、市场手段平衡安全、发展和开放利益。当前，我国已将《数据安全法》列入立法规划，其中将以国家视角，明确国家数据安全的红线。除法律制度以外，技术在解决安全问题方面也将发挥日益重要的作用。当前，包括将算法应用于数据（Algorithm －to－the －data）以及隐私保护计算（Privacy－preserving computation）等技术方式都旨在解决数据流通共享中的安全保密问题。国内多方安全计算技术产品蓬勃发展，成为促进数据共享，保障数据安全最为活跃的技术领域之一。在国家数据安全方面，跨境数据流动制度设计无疑是主要议题之一。由于我国数据本地化政策正处于探索期，需要在实践中不断探索，建立科学合理的机制，以有效平衡安全利益、发展利益和开放利益。我国在数字经济领域具有一定的产业基础，部分企业的国际化程度较高，需要在单一的“本地化”策略之外，为企业实现全球化发展提供更加多样化的数据流动机制， 探索数据分级分类，在部分行业、地区开展出境管理试点工作，不断积累管理经验，为长效机制提供参考。最终推动我国数字经济发展，切实保障国家数据安全。
（作者系腾讯公司高级副总裁、腾讯研究院理事长）
