国务院日前印发《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》，部署自12月1日起，在全国自贸试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点。这是继《优化营商环境条例》颁发后，中国政府继续推进优化营商环境的重大措施，标志着政府职能转变、“放管服”改革进一步走向纵深。
政府职能转变是优化营商环境的推动力。近年来，中国政府基于职能转变优化营商环境的成绩有目共睹。2018年，中国营商环境在全球的排名从第78位跃升至第46位。上个月世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示，我国营商环境最新全球排名提升至第31位。世界银行在上述报告中称，由于“大力推进改革议程”，中国连续两年入列全球营商环境改善幅度最大的十大经济体。这种跃升式变化的形成因素是多元的，其中政府职能转变的支撑作用尤为重要。
政府为优化营商环境转变职能的关键是形成“放管服”紧密配合的执政机制，做好政府职能转变的“加”“减”“平衡”法。北京和上海作为中国城市的样本代表，参与了2018年、2019年世界银行营商环境评估。综合来看，两地的“放管服”经验可总结为以下三点。
首先，职能转变注重“减法”。“办理建筑许可”指标是世行营商环境考察指标体系中涉及部门最多、办理环节和时间最长的测评指标，此次中国从第121位提升至第33位，创下世行测评历史上单一指标年度最大升幅纪录。“上海经验”是推进工程建设项目审批制度“全覆盖、全流程、全方位”改革，取消或简化审批事项、精简报审材料、转变管理方式、下放审批权限。这种缩减行政审批环节、提高执行效率的改革释放了企业活力，是营商环境评价指标提升的重要考量。
其次，政府职能优化服务注重“加法”。北京在优化服务方面，深化“一网一门一次”改革，充分运用信息化手段解决企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁的问题。这种通过网络平台增加办事项目，在“互联网＋”的时代最大化提升了企业效率，政务服务中心窗口的综合服务改革，将政务服务规范化、标准化，提高了政府服务水平。
最后，政府职能放管结合注重“平衡法”。政府部门简政放权后可能会产生监管空位和简政服务履职不到位的情况，所以简政放权和优化服务的过程中需要放管结合，通过加强监管来平衡。上海、北京两地在优化营商环境的实践中，创新监管方式，真正简约政府管理事项，把该减的减下来；对确实需要保留的实行清单管理，并向社会公开接受监督；在涉及人民生命安全、社会关注度高的领域重点监管、严格监管。事实上，在“放管服”改革过程中，各地探索出了不少成熟、市场主体支持认可的举措。
优化营商环境是一项制度性的安排，在此过程中实现政府职能转变需要通过完善法治来完成。法治政府建设将为营商环境优化提供保障。法治政府的履职核心在于如何把握好“放”“管”“服”这三个关键点。
管理职能要求政府设定行政权力的核心范围。行政权力运行要遵循法无授权即禁止的原则，通过落实政府权责清单制度规范，显著降低制度性交易成本，这也是厘清政府和市场、社会的关系的关键。简政放权要求政府加强监管职责，遵循监管到位、不越位、无空位的原则。具体来说，完善统一的监管规则和标准即为监管到位，不越位要求消除监管边界宽泛、执行弹性大和自由裁量权大的问题，实现无空位要求消除传统监管路径依赖。强化落实已有的双随机、一公开监管制度，健全事中、事后监督模式，从执行上按照监管程序规范展开。服务职能要求各级政府完善与社会的互动沟通机制，加快建设信息资源共享平台，包括落实政府信息公开制度、建立跨部门的信息共享和联动协作机制、扩大政府数据开放和使用范围、建立和完善以市场主体、社会公众满意度为导向的营商环境评价体系等。
（作者：陈力铭，系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，北京交通大学法学院副教授）
