党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确要求，加强对法律实施的监督。随着我国法治发展，随着中国特色社会主义法治体系日益完备，对于加强法律实施监督的要求愈加迫切。党中央对此问题高度重视。根据党的十九届四中全会精神，我们必须从以下的几个方面作出新的努力。
一 确保国家权力的依法行使
国家权力包含着并体现在诸多方面，必须保证国家权力的依法行使。党的十九届四中全会决定要求“保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使”。这一要求具有极为深刻的理论基础和政治寓意。如何保证国家权力依法正确行使，是在国家治理体系和治理能力现代化建设中必须着力解决的重大问题，也是极为重要的政治任务和法治任务。
在我国，任何国家权力都是来自人民的。立法权、行政权、监察权、审判权、检察权莫不来自于人民。立法权是制定法律的权力，由人民代表大会行使；行政权是执行法律的权力，由各级人民政府行使；监察权是对公权力行使进行监察的权力，由国家监察机关行使；审判权是对民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼进行审与判的权力，由各级人民法院行使；检察权则是实施法律监督的权力，由人民监察机关行使。权力是分工的，但是权力的来源却是高度统一的，他们都来自于人民，都是由人民所赋予的。我国是人民共和国，国家的一切权力都来自人民，是颠扑不破的真理。这就从根本上表明了国家权力的终极来源和必然归属。
在我国，所有的国家权力都必须服务人民。这是极为重要的政治认知，必须为我们各类各级国家机关及其工作人员所谨记，并作为自己的工作宗旨。国家权力来源于人民，都应归属于人民，也就决定了它必须服务于人民。也正是因此，我国的各种国家权力及其行使都必须忠于人民，必须全心全意为人民服务。不论人们怎么认识国家权力，最终要考察的还是它为人民做了什么，还是要看它是否真正为人民服务，能否依法履职。依法履职是其为人民服务的政治宗旨的法治体现。
法律是人民意志的反映，记录着人民关于国家权力的主张。人民对于国家权力的要求是由法律来记载、反映和体现的。国家权力的人民属性决定了它的法治属性。因为法律是人民意志的集中体现，是其最清晰的表达，也是其最重要的载体。因此国家权力的拥有者是否忠于人民，就要看其是否忠于法律。忠于法律就是忠于人民。法律成为国家机关及其公务人员的行为准则，成为法律化的政治标准。这也是人民民主的体现，也是法治的要求。
国家机关工作人员必须通过带头守法来彰显自己的人民属性。国家机关并不是抽象的存在物。国家权力是由国家机关的工作人员来行使的。各级国家机关的领导干部和公务人员都是在法治发展中发挥重要作用的关键少数。所有的国家工作人员都应该成为自觉守法的模范，成为人民群众守法的带动者和示范者。自觉守法，是法律对于国家工作人员的基本要求，是民主与法治的双重需要。
二 保护各类主体的合法权益
加强法律实施监督的目的在于维护各类主体的合法权益，确保其法律权利得到充分实现。一个社会，合法权益受到保护的状况反映着社会进步与文明的程度，也是法治发展的标志。党的十九届四中全会明确要求“保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障”。合法权益对于任何主体来说都是重要的。各类主体的合法权益的保护上，要特别注意以下几个方面。
第一，任何人都应该尊重他人的合法权益。这里“任何人”和“他人”是指包括公民以及国家机关、团体、社会组织、企业事业单位等在内的、法律意义上的人，包括自然人和法人。任何人都必须无害于他人，不得妨碍他人合法权益的享有。这是每一个公民或者法人普遍的法律义务，也是法律对于一个公民或者法人最起码的要求。普遍守法是法治国家、法治社会的基本要求。任何主体违法犯罪，对他人的合法权益构成侵犯，一是要依法排除妨碍，二是要承担应有的法律责任。我国宪法明确要求，任何组织或者个人都必须维护宪法和法律的权威，都不得享有违反宪法法律而不受追究的特权。法律面前人人平等原则的首要要求就是任何公民或者组织都必须平等守法。
第二，当一个公民或者法人的合法权益遭到侵犯，就应该有获得救济的权利。国家的法律及其执法、司法机关应当依照法律的程序和实体规定，为其提供救济途径和救济措施。这些途径包括请求行政复议、依照协议和法律提请仲裁，以及依法提起诉讼等；这些措施包括令其承担相应的民事责任、行政责任和刑事责任等。使受害人获得法律救济，是使其合法权益得到保障的需要。如果没有这样的救济措施，合法权益一旦被侵犯了，相关当事人就无法得到有力的法律支持，就会酿成合法权益得不到救济和保护的悲剧。这不仅是受害人的损失，也是法律的失效，还是有关国家机关及其工作人员的失职和渎职。法律面前人人平等原则要求我们对于任何公民或者组织的合法权益都应当予以平等保护。
第三，法定的执法机关、司法机关应该是合法权益的维护机构，必须担当起维护相应主体合法权益的职责。作为执法机关应当严格执法，作为司法机构应当依法公正裁判。在执法、司法活动中，公务人员应是非分明、惩恶扬善，通过法律程序让合法权益得到有效保护，让侵权者承担应有的法律后果、承担应有的法律责任、受到应有的法律制裁。如果违法犯罪分子受不到应有的法律处罚，当事人的合法权益就得不到应有的法律保护。这是相互关联且一体两面的问题，因此，一方面应要求执法机关、司法机关忠实履职、充分履职，另一方面更要呼吁有效地保护各个主体的合法权益。
三 实现监督机构的法定职能
我国的监察机关和检察机关从不同角度担负着一定意义的法律监督职责，必须实现其应有的法定职能。这种监督职责和法定职能首先是针对国家公权力机关及其工作人员的，其次也是针对一切社会主体的，其直接的目的就在于确保法律的有效实施。
国家监察机关担负着重要的法律监督职责。我国宪法规定，各级监察委员会是国家的监察机关。《中华人民共和国监察法》规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。这是国家的监察工作，其实这也是法律监督工作，而且是极为重要的法律监督工作。国家监察机关设立不久，但是其责任重大、使命光荣，担负着极其重要的法律监督职能。
人民检察院是我国宪法确认的国家法律监督机关。宪法将人民检察院设定为国家的法律监督机关，并授权其依照相应组织法的规定，通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。人民检察机关依法对有关刑事案件行使侦查权；对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；依照法律规定提起公益诉讼；对诉讼活动实行法律监督；对人民法院判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；对监狱、看守所的执法活动实行法律监督，等等。我国法律对于人民检察院监督职能的设定，就表明了它的法律监督机关性质。其职能作用的发挥对于法律实施具有重要影响，是我国不可或缺的法律监督力量。
四 增强制裁违法的惩罚力度
从改革开放以来，我国法治建设取得了重大成就。有力地打击各种违法犯罪，有力地保护了人民群众的合法权益，也有力地维护了社会秩序，保障了国家和社会的长治久安，保护了人民的合法权益。必要的惩罚是法律威慑力的体现，是法律国家强制力的现实化。没有应有而足够的惩罚就无法震慑违法犯罪，社会的公平正义就无法维护，社会秩序就会遭到破坏，人民群众的合法权益就没有保证。
随着客观形势的发展，违法犯罪也在发展变化，我们必须与时俱进地调整法律措施，以因应现实发展的客观需要。一个时期以来，我们对一些违法犯罪的处罚力度，在总体上偏轻，客观上纵容了一些违法犯罪者的恶行。面对人民群众对于社会安全、稳定诉求的增长，法律必须作出相应的调整。加大对一些违法犯罪的惩罚力度。对于一些严重危害人民群众生命和财产安全、危害社会秩序的违法犯罪必须予以更严厉的惩罚，以昭示公正，以维护公民和法人的合法权益。
根据党的十九届四中全会的统一部署，我们必须依法加大对严重违法行为处罚力度，实行惩罚性赔偿制度，严格刑事责任追究。要使各种违法犯罪得到应有的法律制裁，而不是任由个别的违法犯罪分子胡作非为、逍遥法外。惩罚不是万能，但是没有惩罚则是万万不能的。法律的权威必须依赖于有效的法律制裁和充分的法律保护。对于违法犯罪的轻纵就是对于人民及其权利的不负责任，也是对社会安全稳定的不负责任。必须很好地发挥法律的制裁作用，有效地惩罚违法犯罪，以儆效尤，确保国家社会长治久安，确保广大人民群众幸福安康。
五 增强社会公众的法治观念
守法是法律实施的根本途径。尽管法律实施包括执法、司法和守法三个方面，其实，法律在总体上主要还是靠人们自觉遵守的。就所有的法律来说，要真正具有良好的社会效果，就必须得到社会的普遍遵行。一个美好的社会必须是普遍守法的社会。没有良好的守法，必无良好的法治。可以认为，是自觉守法的状况决定了法治的状况。
要促进全社会的自觉守法，就必须增强全民的法治观念。增强全民法治观念的重要措施，就是加大普法工作力度，持续推进普法工作，使法治深入人心。通过强化普法工作，增强全民法治观念，引领自觉守法。观念引领行动，观念制约行动。法治观念对于法治国家、法治政府、法治社会都是至为重要的。要形成法治观念，普法工作的重要性就凸现了出来。我国的全民普法计划，在法治发展中发挥了重要作用。这一工作必须得到持续推进，再接再厉。一个时期以来，广大人民群众法治意识的普遍提升，与我国持之以恒的普法工作是分不开的，普法的成效功不可没。
全民守法的现实需要进一步完善公共法律服务体系，夯实依法治国的群众基础。公共法律服务是党和国家以及各级领导干部的重要工作。提供良好的公共法律服务，为法治发展提供良好的社会基础、群众基础，是法治社会建设的当务之急。公共法律服务不是空洞的说教而是具体的组织建设、队伍建设、体制机制建设。它需要应有的思想引领以及人力、物力的投入，因此，我们的党政领导必须予以高度重视，从财政、人事、组织、律师服务、法律援助等各个方面着手，深入推进。公共法律服务体系是社会法治建设的硬件，是法治建设的基础设施，必须倾情打造，不断完善。
六 发挥领导干部的关键作用
在所有的社会成员中，国家机关及其工作人员的带动作用是不容低估的。在我国尤其如此。我们党的十九届四中全会要求，各级党和国家机关以及领导干部都要带头尊法学法守法用法，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。这些要求的提出是正当其时、正得其宜，必须引起每一个领导干部的高度重视和应有正视。
领导干部在数量上是少数，但是他们是关键少数，是发挥关键作用的少数。我国有自己的国情，法治也不是可能照搬照抄得来的。由于历史和现实的种种原因，领导干部的作用能否得到有效发挥，在相当大程度上决定着法治发展的快慢，也影响着法治建设的进程。领导干部是依法治国的领头雁、排头兵，应是全社会守法的表率和模范。他们在法治问题上的一言一行都会对社会产生深刻而重大的影响。一个领导干部的守法行为未必能发挥多大的示范作用，但其一个违法犯罪行为也许可以摧毁相当大一部分人对法律、对法治，对执政党、对政府，对执法、对司法的信心。
要发挥领导干部的带头作用，必须重视领导干部法律思维的培养，提升其运用法治方式的能力。提升领导干部运用法治思维和方式能力，是党中央从十八大以来推进法治发展的重点工作。它不是一个应急事务，也不是一时一事的短期工作。它需要我们日积月累，长期坚持，逐步养成。因此，各级领导干部要特别注意自己的言行，切实践行法治，力行法治，将法治思维和法治方式的运用能力内化为自己的政治人格、法律素养、从政素质和领导能力。
（作者为中央党校（国家行政学院）副教育长，中国法学会副会长，教授）
