制度创新既是一个理论问题，也是一个实践问题。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。党的十九届四中全会从新的历史高度对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进行系统总结，提出与时俱进完善和发展的前进方向和工作要求。进一步激发制度创新的内生动力，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，是一个需要深入思考和探索实践的重大课题。
制度创新的内生动力一般有两个来源，一个是实践层面的问题导向，另一个是理论层面的顶层设计。问题导向为制度创新带来活力，顶层设计为制度创新确定框架。纵观我国改革开放40多年的发展历程，我们正是以实践中存在的突出问题为突破口，不断解决改革开放中的一个又一个难题，而在此基础上的系统梳理和总结升华，又为理论突破、顶层设计奠定基础；在顶层设计的引领下，改革开放以更坚定的步伐向前推进。正是始终坚持“摸着石头过河”与顶层设计相结合，改革开放取得巨大成就，中国特色社会主义制度不断完善和发展。
坚持问题导向推进制度创新，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要动力机制。一方面，从小范围的自发探索开始，由点及面、以小见大，及时总结实践中的好经验好做法，将成熟的经验和做法及时上升为制度、转化为法律，这是中国制度创新的重要路径。另一方面，制度创新通常以解决问题为导向，在这个过程中，渐进试错、不断尝试和学习，最终走向成功。例如，公共卫生属于典型的市场失灵领域，需要通过合理的公共财政投入来健全公共卫生体系。这次抗击新冠肺炎疫情，让人们认识到现有公共卫生体系存在的短板和不足，这为国家公共卫生应急管理体系的改革与完善提供了重要契机。坚持从我国国情出发，继续加强制度创新，加快建立健全国家治理急需的制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的制度，这是今后的努力方向。
同时，以理论突破为基础的顶层设计至关重要。改革进入攻坚期和深水区，遇到的阻力越来越大，发展中的问题和发展起来后的问题、一般矛盾和深层次矛盾交织叠加、错综复杂，这就必然会碰到更深层次的体制机制问题，碰到更多牵一发而动全身的问题。习近平同志指出：“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。”制度创新是一个复杂的系统工程，确保各个子系统之间的协调互动越来越重要。在新时代推进国家治理体系和治理能力现代化，更加需要在战略思考的基础上进行顶层设计和总体规划。
每一次理论突破都会给制度创新带来新动力。以社会主义市场经济体制为例。社会主义市场经济体制是我们党领导全国人民一步一步探索出来的，是适应基本国情和时代发展要求的制度安排。党的十八届三中全会把市场在资源配置中的“基础性作用”改为“决定性作用”，同时强调更好发挥政府作用，标志着我们党对社会主义市场经济体制的认识达到了新高度。党的十九届四中全会对社会主义基本经济制度作出新的概括，把社会主义市场经济体制纳入基本经济制度，这是改革开放理论创新和实践创新的重要成果，必将进一步激发市场活力和改革创新动力，推动中国经济稳步迈向高质量发展阶段。
问题导向与顶层设计相辅相成，二者是动态平衡、辩证统一的，体现的是实践—认识—再实践—再认识的逻辑过程。新时代的制度创新，要继续坚持加强党的领导和尊重人民首创精神相结合，坚持“摸着石头过河”和顶层设计相结合，坚持问题导向和目标导向相统一，坚持试点先行和全面推进相促进，既鼓励大胆试、大胆闯，又坚持实事求是、善作善成，确保改革开放行稳致远。
（作者为清华大学公共管理学院教授、教育部长江学者特聘教授）
