党的十九届四中全会提出，“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”；日前颁布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）也提出“加快培育数据要素市场”，并对构建和完善数据要素市场化配置体制机制作出部署。这些都对我国数字经济治理给出了明确方向，特别是对于数据市场的建设和管理提出了更高要求。促进我国数据市场规范发展，需要从顶层设计的角度加快统筹市场政策体系，优化市场管理规则，推进基本制度建设，形成体系完备、规则合意、执行有效的制度框架，为数据市场发展提供重要的制度性基础条件。
基础性制度是数据市场规范发展的前提和保障
加快构建和完善数据要素市场基础性制度，是促进我国数据市场健康发展的重要保障。党的十九大报告提出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。党的十九届四中全会明确将数据提升成为与劳动、资本、土地、知识、技术、管理同等重要的生产要素。但是，从现实的数据市场运行来看，由于法律、规则和政策规范等方面的缺失或不完善，我国数据市场存在准入政策不到位、产权制度不健全、交易规则不明晰、报酬机制不合理、监管体系不完善等亟待解决的一些问题，阻碍了数据要素市场的进一步发育，既不利于要素市场的拓展与发展，也不利于市场秩序的改进和完善。因此，从准入政策、产权制度、交易规则、报酬机制、监管体系等层面入手，全方位设计、建立和完善数据市场的基础性制度，有利于促进和培育数据市场发展，也有利于推动完善数据市场监管。
加快构建和完善数据市场的基础性制度，是推动我国各类各层数据资源有效利用的前提条件。由于我国数据市场体系还不完善，数据产权、交易、监管等层面的制度还不健全，使得政府部门的公共数据与社会各类海量数据的统筹、集成、利用难度极大。在当前应对疫情的过程中，虽然大数据等资源的使用起到了积极的效果，但也暴露出我国在数据协同、资源整合、高效使用等方面仍存在较多不足，各方面的数据难以汇合和融合，形成应用合力，这不利于数据资源的进一步开发使用。《意见》明确提出，要“推进政府数据开放共享”和“提升社会数据资源价值”。鉴于我国数据市场长期以来存在的一些矛盾，针对当前疫情防控过程中出现的问题，应尽快研究完善数据市场基础性制度，从制度设计和激励相容的角度，建立符合保密、平等和激励三大原则的制度体系，从要素产权、数据开放、流动交易和市场监管等环节加快数据市场建设。通过构建竞争机制合理、自主流动合宜、配置效率合意、报酬分配合情、治理监管合规的数据市场，强化数据市场的合作激励和权益保护，促进政府数据与市场数据的双向开放，推动政府数据与市场数据的高效统筹、整合、配置，逐步构建和完善政企合作的大数据协同决策治理机制，促进数据要素的有效开发和利用。
加快构建和完善数据市场的基础性制度，是实现数据要素报酬合理分配的关键。数据作为生产要素，其报酬应由市场来决定。但是，由于我国数据市场相关制度和机制不完善，数据要素的报酬机制目前还不健全，主要表现在：一是受立法滞后和认知分歧等因素的影响，数据要素的产权规则不清晰，法律对数据要素所有权及相应的使用权和收益权均没有明确的界定，相关法律规章仍处于空白状态，现有的合同法、反不正当竞争法、反垄断法等法律均不能明确界定数据要素产权并进行充分保护，也不能有效保障收益权利得到合理实现；二是由于法律法规不完善、权利边界不清晰、标准规范较滞后和技术手段局限性等原因，数据要素的流转机制不健全，普遍存在数据开放、共享和交易“不愿、不敢、不易、不能”等问题，造成数据要素交易机制和交易技术链条不完善，难以形成合理的市场价格，制约了数据要素收益权利的实现；三是由于数据要素交易法律法规不完善等原因，数据要素治理效能不高，在数据的流动、交易和配置过程中，仍面临数据泄露、个人隐私侵犯、不正当竞争和垄断滥用行为等诸多安全风险，可能造成数据要素收益损失和数据要素收益分配不公平、收入差距过大等问题。总之，只有通过构建和完善数据市场的基础性制度，不断完善相关的产权制度、交易规则和监管体系，才能真正形成数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。
加快构建和完善数据市场的基础性制度，是引领数字市场国际规则的迫切需求。随着经济全球化的不断推进，数据要素的流动不仅是跨市场的，而且是跨国界的。当前，全球性的数据市场尚处于孕育阶段，各国的数据基础性制度建设仍处于起步阶段。比如，美国和欧盟在数据立法方面先行一步，美国已颁布了《加利福尼亚州消费者隐私法案》《电子政务法》《信息技术管理改革法》《数据质量法》等数据市场相关的法律法规，欧盟则形成了以《通用数据保护条例》《公共部门信息再利用指令》《数字议程》等为主体的法律法规体系。我国也即将颁布和实施个人信息保护法和数据安全法，从权益保护和数据安全角度为数据市场健康发展提供法律基础。由于全球主要国家数据市场的制度框架都还处于探索阶段，各国数据立法的协调性也不够，因而世界范围内融合、适配的数据市场基础性制度至今尚未建立。强化我国数据市场基础性制度建设，尽快形成数据市场法律法规框架，加快制定准入政策、产权制度、交易规则、报酬机制、监管体系等层面的管理制度，并积极与世界主要国家数据市场制度形成动态衔接，不仅有利于我国在全球数据市场规则制定方面起到引领作用，也有利于我国数据市场的对外开放和与国际数据市场的高效沟通。
如何构建和完善数据市场基础性制度
确立数据要素的产权制度。尽快制定相关法律法规，对数据的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权、处置权等进行规则化明确。形成一支专业素质较高的数据产权保护人才队伍，并通过规则进一步加强针对侵害数字要素产权的执法力度。加快数据要素分配制度的建设，在明确产权的基础上形成数据要素按市场评价贡献、按贡献决定报酬的初次分配基本框架，同时制定通过财税工具完善再分配的政策体系。
健全数据开放的管理制度。加快统一的政府数据共享开放平台，逐步开放政府层面非敏感数据的使用，鼓励社会各类主体参与政府数据的采集、开发和应用。建立政府与市场数据合作行政垂直化和领域水平化的平台，完善政商数据合作的激励规则。强化开放数据的负面清单管理，在确保风险可控的条件下实现政府开放数据最大可能的开发应用。
完善数据流动的交易制度。研究制定符合国情和实际的数据市场准入制度，将其纳入市场负面清单管理，破除各种形式的不合理准入技术限制和制度性隐性壁垒。加快交易数据标准化，推动元数据、数据元素、数据字典、数据目录以及数据交易与共享产品标准化，加强标准化制度的建设。推动数据交易平台建设，整合现有各级各类大数据交易市场，制定统一的交易规则，形成统筹性管理。
夯实数据市场的监管制度。尽快完善反不正当竞争法和反垄断法，制定数据市场竞争政策的专门法律法规，以适应双边市场特征明显的数据市场监管需要，并推进数据市场反垄断工作常态化。强化数据市场中垄断领域与环节的价格与服务等层面的规制，对不同领域、不同类型的平台，应当建立跨部门的综合协调机制，创新规制手段，制定有针对性的管理办法。完善数据市场的日常监管，制定数据行业经济性监管和社会性监管的专门法规和规定，探索构建数据市场的安全审查机制，有效保护政府、企业和个人的数据信息安全。
（作者：曾铮 王磊，分别系国家发展和改革委员会市场与价格研究所研究员、副研究员）
