在现代国家的治理过程中，立法是创制与变动法律规则的专门活动，是法治体系作用于国家和社会生活的起点。只有良好的立法，才能发挥法治规范权力运行和引导社会行为的整体性功能，为国家善治源源不断地提供优质的法律产品。2000年7月1日，我国第一部立法法正式生效实施。20年来，立法法在规范立法活动、引领和规范经济社会发展，推进国家善治方面发挥了重要作用。
依法立法是依法治国的前提条件与重要标志
改革开放初期，为解决无法可依的历史性问题和尽快实现有法可依的目标，“快比慢好、多比少好、有比没有好”成为当时立法工作的主导性要求。1979年召开的五届全国人大二次会议审议通过了刑法、刑事诉讼法、选举法等七部法律，标志着当代中国立法全面恢复时期的开始。1982年召开的五届全国人大五次会议通过现行宪法，1989年行政诉讼法审议通过，1991年民事诉讼法得以颁行。党的十四大以后，在建设社会主义市场经济的目标指引之下，我国迎来了经济立法的高潮，经济法作为重要的法律部门得以迅速形成和壮大。
从1979年到1994年，全国人大及其常委会共制定了250多部法律和决定，国务院颁布了700多部行政法规和大量的部门规章，省、自治区、直辖市也出台了3000多部地方性法规。随着法律、法规和规章数量的急遽增多，立法权限混乱、法出多门和立法打架等问题也开始出现，人们普遍意识到必须对立法活动本身加以制度规范，即“为立法而立法”的迫切需求。
1997年，党的十五大提出依法治国基本方略，依法立法成为依法治国的前提条件与重要标志。2000年3月，九届全国人大三次会议审议通过我国第一部立法法，并于7月1日开始正式施行。这部专门调整立法活动的国家法律确立了当代中国立法的基本原则，对之前散见于宪法、全国人大组织法、全国人大与全国人大常委会议事规则、国务院组织法、地方组织法、监督法中关于立法问题的规定加以集中表述，分章对法律、行政法规、地方性法规和规章的立法权限与立法程序，不同位阶法律文件的适用与备案审查等国家政治生活的重要内容进行明确规定，为中国立法发展注入了法治精神和制度力量。鉴于立法法在我国法律体系中殊为重要的地位，法律界通常称之为“小宪法”，并将其划入宪法法律部门。
2011年，十一届全国人大四次会议宣布，一个立足于中国国情和实际、适应改革开放和现代化建设需要、集中体现党和人民意志，以宪法为统帅、以多个法律部门为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。这是当代中国立法和法治建设的重大成就，意味着国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，也意味着中国立法进入一个全新的时代。
立法质量是立法工作的生命线
随着法治进程深入推进，社会各界愈来愈意识到不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题。全面依法治国，不仅需要有法可依，而且需要有良法可依。我国总体上实现有法可依之后，尽管立法发展已经达到相当规模，但与立法数量的显著增长相比，立法质量上的进步并不突出。比如，立法政府主导、部门本位的倾向较明显，有的法律法规只是反映部门利益的“政府意见的法律报告”；立法的社会引领与规范作用发挥不够，解决实际问题有效性不足，有些立法缺乏前瞻性和创新性，是“先出问题，再想对策”的应急立法思维的产物，有些法律规定过于原则、笼统、宽泛；备案审查和立法监督较为薄弱，不同规范性法律文件之间相互冲突，大大影响了法律权威和法制统一。
由此，立法质量成为做好立法工作的生命线，科学立法成为破解立法领域突出问题的关键所在。这也意味着中国立法必须实现从追求立法数量到立法品质、从追赶立法速度到立法实效、从政府主导立法向人大主导立法、从部门关门立法向民主公开立法、从经济立法为中心向全方位立法的深刻转变。
习近平总书记指出，“推进科学立法，关键是完善立法体制”。立法体制作为国家立法制度最重要的组成部分，也是立法法最核心的内容。没有科学的立法体制，便难有科学的立法。为适应全面推进科学立法的目标要求，在总结立法法实施以来经验教训的基础上，结合十八届三中全会、四中全会对立法工作提出的新部署，2015年立法法迎来了首次大修改。
立法法的首度修改立足于新时代的立法实践，着眼于以科学立法促进良法善治的整体性目标，提出立法和改革决策相统一、相衔接的要求，对全国人大常委会特定事项授权立法以及政府授权立法的事项、时限等问题进行规定；在民主立法方面，从立法规划、法律起草、发挥人大代表作用等方面对发挥人大立法主导作用进行规定；在加强和规范政府立法方面，对部门规章和地方政府规章立法权限和程序进行规范；在备案审查方面，规定全国人大及其常委会有权进行主动审查并将审查情况向社会公开的制度；在地方立法方面，赋予设区的市地方立法权；等等。这些修改内容对于进一步完善我国立法体制，实现人大与政府、中央与地方立法权限的科学配置与优化，顺利推进各项改革事业都起到了重要的引领与保障作用。
新时代中国立法的挑战与任务
进入新时代，“法律是治国之重器”“良法是善治之前提”的理念更加深入人心，科学立法之于全面依法治国以及国家治理现代化的重大意义也越来越得到认可。国家治理现代化是一项长期而宏大的系统工程，其前提要件就是通过有计划、有步骤、高效率的立法尽快获得一个成熟、定型、完备、优质的国家治理体系。在我国这样一个超大规模国家推进制度变革，立法的稳定性、权威性与改革的突破性、灵活性以及超大型国家的空间差异与法制统一之间的巨大张力将长期存在。这使得立法权限与资源的合理配置、立法决策与时机的选择、立法过程的民主参与都显得尤其重要。
经过多年的立法实践后，新时代立法的权威性与民主性要求更加凸显。我国很多重大立法事项是“牵一发而动全身”的高难度立法，所涉及的改革领域也多为难啃的硬骨头、难涉足的险滩。在各种利益矛盾错综复杂的条件之下，通过政府部门或地方主导立法，尽管能解决一时之需、一地之需，但也会因其民意基础薄弱或权威性不足而受到质疑。唯有通过党中央集中统一领导不断完善国家治理的顶层设计，通过全国人民代表大会及其常委会对全局性、基础性立法过程的主导，重大改革决策才能“在矛盾的焦点上划杠杠”，赢得最为广泛的社会认同与支持。
新时代立法也面临极其复杂的社会背景和舆论环境。互联网技术以微博、微信等即时通信工具的快速普及，深刻影响了传统的信息交流方式与社会舆论，民众参与立法过程更加迅捷和便利的同时，许多重大立法主题也面临广泛的社会关注与热议。此外，大数据、人工智能、区块链等现代科技也有力推进了立法工作的信息化、智能化、精细化水平。
新时代国家治理对于立法的主动性、回应性、灵活性、实效性、前瞻性及整体的国家立法能力将提出前所未有的挑战与要求。当前，重大传染病、环境污染、公共安全、生态灾害、恐怖主义等成为关乎整个国家治理和社会稳定的核心问题，也将成为国家立法的重点和难点领域。可以想见，未来将更加仰仗优质、良善的法律规则，并以此来促成权威高效的政府权力运作、推动有效的社会组织与资源调动、赋予社会成员稳定的预期。
【封丽霞 作者系中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授】
