党的十九大报告明确提出，“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善”。人民代表大会制度作为我国的政体，是具有根本性的政治制度，从根本上保证了人民当家作主，既反映了我国政治生活的全貌，也是其他各项政治制度赖以建立的前提。人民代表大会制度在新时代的发展，从根本上关系着我国国家治理体系和治理能力现代化的实现及民主法治建设的进步。因此，应从多个方面推动人民代表大会制度与时俱进，以更健全的民主制度和更丰富的民主形式，充分发挥我国社会主义民主的优越性。
发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用
十九大报告强调“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，是指向全面依法治国目标的重要要求。全面依法治国，统筹推进中国特色社会主义法治体系建设，必须坚持立法先行。
首先，必须发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。法律中应当写入哪些条文，如何写入，适时对法律体系进行修改，必须由人大及其常委会发挥主导作用。2015年3月修订的《立法法》强调“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。人大行使立法权，意味着需要处理好若干重要关系，包括党的领导与人大主导立法、人大立法与政府立法、人大立法与其常委会立法、人大立法与“两高”司法解释的关系等。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。”“法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”在各种关系中处理好党的领导和人大立法权的关系，是新时代社会主义人民代表大会制度发展的基石。
其次，根据社会发展和人民需要，坚持立改废释并举，人大应加强社会调研和法律研究工作，及时修改废除过时的法律规定，增加社会发展所需的新法，加强新时代重点发展领域的立法。在全面建成小康社会决胜阶段，人大的立法工作必然面临许多前所未有的新领域、新问题、新挑战，人大应及时回应新时代社会发展的需求，推动立法工作与时俱进。
再次，提高立法质量，以良法促发展。人大应进一步加强科学立法和民主立法，遵循和把握立法规律，着力提高立法质量，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护，加快形成完备的法律规范体系。十八届四中全会明确了两个新的发展方向：健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化；健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。通过各方面的努力，人大立法工作必然呈现新气象新发展。
十九大报告强调，要健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。
首先，在组织制度方面，除传统上发挥积极作用的人大常委会之外，人大的专门委员会的建设应得到加强和发展。人大专门委员会是由人大代表按照其专长或所熟悉的领域组合而成，许多委员是有法治实践经验的，具有专业性和一定的权威性。人大专门委员会在立法活动中应承担提请审议和提前介入两方面职责。实践证明，发挥专门委员会在立法中的作用，有利于实现科学立法。
其次，在工作制度方面，除了加强立法权之外，人大的监督权和决定权成为新的重要抓手。2017年12月12日，人大制度理论和实践创新成果交流研讨会在北京召开，全国人大常委会委员长张德江出席会议并指出，人大要切实把宪法法律赋予的监督权用起来，坚持正确监督、有效监督，增强监督实效。此前，新修订的《预算法》中已规定了人大的预算监督权和批准权，其中，第十三条规定，“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”。第二十一条规定，“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告”；“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议”。
总之，人大预算监督权成了新的研究热点，各地纷纷探索实践。特别是在学界，许多学者已经开始对人大监督权展开研究，各地政府也都在实践中积极探索人大监督预算的工作机制。
十九大报告指出，“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”，“各级人大及其常委会成为同人民群众保持密切联系的代表机关”，“更好发挥人大代表作用”。
要加强人大代表和人民群众的联系。在实践中，人大代表联络站成为联系群众、人大代表和各级人大及其常委会之间的有力纽带，通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众的联系，可以更好地汇聚民意、反映民意，搭建常态化联系平台。新时代人大制度的新发展中应让大部分代表的作用发挥实现最大化、常态化。充分认识人大代表联络站建设的重要性和必要性，切实把人大代表联络站打造成了解民情、听取民意、汇聚民智的重要平台。
综上所述，党的十九大以后，人民代表大会制度出现一些新发展和新亮点，主要包括发挥人大在立法工作中的主导作用、推动人大科学立法、民主立法，完善人大专门委员会的组织建设，实践人大监督权和重大事项决定权，加强人大代表联系群众的机制建设等。社会科学工作者在这些方面的深入研究将推进人大制度在新时代的重大发展，进而为中国特色社会主义民主建设起到推动作用。
（作者单位：中国社会科学院政治学研究所）
